汪泓：中国养老金融50人论坛核心成员、上海宝山区委书记
下面汇报一下我们关于构建多层次的养老服务体系的一些想法。养老问题是我们今天论坛的一个主题，我们也看到，党中央、国务院高度重视，特别是十八大以后，我国社会保障体系改革中动作频频，最近的改革会议中明确指出，2017 年要把社会保障体制的改革作为一个重点，我们今天的会议正好是非常实时来研究这个问题。
我们看到，在整个未来中国的养老体系发展当中还是会碰到很多挑战的。一方面，由于多种因素的交织，特别是老龄化的日趋加重给我们提出了挑战，养老服务多层次需求增长迅速，养老供给结构性失衡凸显，养老金供需矛盾日益尖锐；另一方面，人口老龄化通过影响劳动人口数量、家庭储蓄，对经济造成较大冲击。此外，伴随老龄化，医疗保健支出上升，医疗资源紧张加剧，传统养老模式因家庭结构变迁，面临严峻挑战。
一、关于人口老龄化现状及养老事业发展态势研判。
从总体来看，全球人口老龄化有一系列特征。第一个特征，全球人口老龄化都在加速，2015年，全球有6.17亿人口年龄在65岁以上，到2050年将有94个国家的老龄化人口占比超过21%，其中有39个国家老龄化比例达28%以上。在出生率持续下降和人均寿命稳步增长双重作用下，到2050年，预计约20亿人年龄将超过60岁，约占总人口的22%。而年轻人所占比例将显著下降，2030年老年人口的占比将超过儿童占比。第二个特征，老龄化重心从发达国家逐渐向发展中国家转移。虽然发展中国家的老龄人口所占比例不高，但相对增长显著。目前，发达国家老龄化程度均在10%以上，明显高于发展中国家，但如下图所示，发展中国家老龄化加深的速度明显比发达国家快很多。预计到2050年，世界老年人口约有82％的老年人，即16.1亿人将生活在发展中国家和地区，3.6亿老年人将生活在发达地区。2012-2050，老龄化重心正从发达国家逐渐向发展中国家转移。第三个特征，延迟退休年龄成为各国缓解养老压力的重要举措。老龄人口比例上升大大增加了养老支出的压力，养老制度可持续性面临严峻考验，延迟退休年龄也几乎成为一种必然的趋势。尽管延迟退休、提高缴费率等措施总是引起社会的广泛争议，但都成为多数国家改革选择。欧洲、北美、大洋洲的大多数国家已经将退休年龄提高到 63 甚至 66 岁以上。
就中国人口老龄化而言，具有一系列特殊性：（1）中国老年人口基数大，截至2015年底，全国60岁及以上老年人口22200万人，占总人口的16.1%，其中65岁及以上人口14386万人，占总人口的10.5%。（2）中国人口老龄化速度快，由于我国1949-1970年的第一、二波婴儿潮正逐步老龄化，而80年代计划生育政策使得新生人口数量骤降，未来20年中国老龄化进入加速期，预计2030年60岁以上人口占比将接近30%。（3）中国人口老龄化的区域差异大，我国最早进入老龄化的东部地区和最晚进入老龄化的西部相差近30年。与世界其他国家相反，发达国家老龄化一般城市高于农村，而我国农村老龄化高于城市；2020年农村老龄化率先达到20%，比城市高5%；2030年达到29%，比城市高7%，并将持续到2040年。（4）中国老年抚养比快速攀升，近年来，中国老年抚养比呈现上升趋势。随着老龄化不断加剧，老年抚养比将快速攀升，导致经济社会的发展将面临严峻的挑战。（5）部分人将面临“银发贫困”状态。一方面，未富先老，发达国家是在人均GDP5000-10000美元时进入老龄化，而我国则在1000美元时就进入了人口老龄化国家，属于典型的“未富先老” ；另一方面，未备先老，养老服务体系和老龄产业发展滞后，养老难困扰着几代人；同时，未老先懒，就业参与不足，加之养老金增长快于低收入人群的工资增长的“倒挂”政策，很多人会陷入“银发贫困状态”。（6）养老服务需求巨大。根据全国老龄委公布的数据，目前我国城市老年人空巢家庭（包括独居）的比例已达 49.7%。大中城市的老年人空巢家庭（包括独居）比例更高，达到56.1%。如果 5%的空巢老人需要家政服务，则最低的家政需求岗位也超过500万个。
“健康养老”是社会养老的核心和前提，健康养老主要是为老年人提供有主的医疗、保健、康复、护理、休闲、娱乐服务。因此，大力发展健康养老服务业，是化解人口老龄化挑战的基本途径，它既是造福民生的公益事业，又是蕴含无限商机、具有广阔市场前景、推动国民经济发展的战略性支柱产业。
老龄化的人口结构带来了巨大的投资机会，按照 60 岁以上老人目前 2 亿人来计算，保守估计，需要医疗护理等高端养老服务的人群约为 5000 万左右，所有老人所需要基础消费+必要医养服务费，以及失能失智老人所需要的专门护理服务费，养老服务业市场空间3 万亿。而这其中并没有把居住费用、休闲娱乐、重病医疗等中高端需求算进来，如果把这些也算进来，保守估计静态的养老服务业市场空间约为4万亿左右，而这一数字还将随着老龄化加速和人均收入水平的提升而呈现出级数增长的效应。
二、人口老龄化背景下养老问题面临的挑战
（一）养老服务多层次需求增长迅速，养老供给结构性失衡凸显
总体来看，我国养老床位平均水平远低于发达国家。2015年全国养老服务床位数将达到669.8万张，每百名老人拥有的床位数达到3.3张。远低于发达国家每百人5~7张的平均水平。按照国际通行5%老年人养老机构入住率标准保守估计，当前时期，机构养老床位需求约1010万张，而目前养老机构总床位数约669.8万张，缺口达340.2万张。
（二）诸多因素交织，尤其老龄化，养老金供需矛盾日益尖锐
一方面，基本养老金缺口压力增大。我国基本养老保险基金覆盖的人数也不断攀升。到2015年底，我国基本养老保险已经覆盖超过8亿人，其中城镇职工3.54亿人，参加城乡居民5.05亿人。我国的基本养老保险基金规模也大幅增加，但养老保险基金收入增长有所放缓，而支出仍稳步攀升，从而造成原本持续扩大的养老保险基金年度收支差额出现下滑。另一方面，补充养老基金作用未能充分发挥，近年来，我国以企业年金为主的补充养老基金也呈现快速发展态势。截止到2015年，我国已经建立企业年金的企业有7.48万户，覆盖职工人数2309万人。2015年，我国企业年金基金累计结存9526亿元与上述35345亿元的基本养老基金规模相比，仍然存在很大差距，企业年金未能充分发挥“第二支柱”的作用。
（三）人口老龄化通过影响劳动人口数量、家庭储蓄，对经济造成较大冲击
人口老龄化在两方面影响经济增长。一是劳动人口减少，二是家庭储蓄下降拉低投资。对55个国家和地区的计算模型显示，从2015年到2019年，老龄化将造成这些国家的国内生产总值下滑0.4%，2020年到2025年减少0.9%。（1）劳动力萎缩。在出生率没有显著提高前提下，如果不延长退休年龄，人口老龄化直接后果就是劳动力萎缩。这将造成总产量锐减，除非生产力有所提高。依照联合国标准，假定所有劳动力在65岁退休、生产力不变，未来几年内，人口老龄化将导致发达国家经济减速三分之一至二分之一。（2）人口老龄化与储蓄率呈现较强的相关性。从各国的历史来看，许多国家的总储蓄率和居民储蓄率的确与劳动年龄人口占比呈现正相关，从下图可以看出，自1990年至今，劳动年龄人口占总人口的比例与居民储蓄占GDP的比例显著相关。因此随着劳动年龄人口的进一步减少，储蓄余额也将继续下降。
（四）伴随老龄化，医疗保健支出上升，医疗资源紧张加剧
随着年龄的增长，人们的患病率和就诊率都会大幅上升。国家卫生和计划生育委员会统计数据显示，45岁后就诊的需求开始快速上升，55-64岁人群的两周患病率和慢性病患病率分别为32.3%和42%，65岁以上达46.6%和64.5%。伴随着老龄人口快速增长，我国城镇居民人均医疗保健支出逐年上升，对医疗保健行业的需求也处于不断增长状态。因此，中国略显紧张的医疗资源随着老龄化程度的加深承载着巨大压力。
（五）传统养老模式因家庭结构变迁，面临严峻挑战
随着计划生育政策的延续，出现了越来越多的“4+2+1”结构的家庭，即两个年轻夫妇要抚养4个老人和1个小孩。而目前中国的养老模式仍以居家养老为主，比重高达90%。而社区养老和机构养老等产业发展缓慢，分别占比6%和4%，远低于发达国家（例如，美国和英国机构养老的比例分别为20%和10%）。
三、宝山区老龄事业发展规划与思考
（一）宝山区老龄化及养老事业发展现状
就宝山区老年人口及老龄化程度而言，截至2015年底，宝山区户籍60周岁及以上人口共28.36万人，约占全区户籍人口的29.9%，80岁及以上老年人口共4.50万人，约占户籍老年人口的15.9%。
从全区现状养老设施基本情况来看，至2015年，宝山区养老设施45家，总占地面积28.5万平方米，总建筑面积23.7万平方米，核定床位10088张。其中:区级1家，宝山区福利院（位于长兴岛），核定200张床位；街镇级44家，总占地面积26万平方米，总建筑面积23.2万平方米，核定床位9888张。本区户籍60岁以上老年人口28.36万人，按照户籍老年人口3.5%的配比，需要养老床位9793张，在总量上基本满足养老需求。
此外，宝山区现状老年人日间照料中心23家，总建筑面积9434平方米，940张床位；共有现状老年人综合助餐点23家，其中镇办17家，街道办5家，村办1家；总建筑面积4943平方米；按社区居家养老服务设施中心城服务半径500米、郊区1000米的范围进行分析，两类设施在各个街镇都存在较大的未覆盖面。
综合来看，宝山区养老事业发展具有如下特点：（1）设施分布不均匀。最多的一个街镇有7个，淞南镇、高境镇只有一个，其他一般街镇为3—5个。大部分街镇存在一定的缺口。（2）设施规模差异大。最大的一个养老设施用地67900㎡，最小的只有250㎡，一般都集中在2500--6500㎡。（3）床均建筑面积差异明显。最小的为10㎡，最大的为57㎡，一般都集中在 20--40㎡。（4）运营体制多样。有24家为社会办，在后续运营管理中如何保证本区户籍优先，保证后续市场的平稳性；有15家养老设施无产证运营，难以保证持续运营。（5）社区居家养老缺口较大。布局不合理，存在较大缺口。（6）人口多样性下的规划和政策应对。现阶段的养老床位主要针对本区户籍老年人口，随着外区、外地来宝山人口的不断导入，外来老年人口对养老床位的诉求也在不断的增加，未来在养老床位规划应预留一定的空间。
（二）人口和设施需求预测
1.宝山区60岁以上老年人口预测
参考区民政局老年人口预测和《上海市养老设施布局专项规划（意见征询稿）》中的老年人口预测，同时，考虑罗店、顾村大居作为上海市大型居住社区，将有大量本市人口导入。在上述老年人口预测的基础上对其适当修正。此次，预测了宝山本区户籍、本市户籍（本区+外区）60岁以上老年人口。
2.宝山区养老床位需求预测
根据人口预测，按养老床位数占户籍老年人口3.5%，测算养老床位的需求 。宝山区现有街镇级养老床位9888张，区级养老床位200张。距离未来发展需求还存在较大缺口。
（三）对宝山区老龄事业发展的思考
1.宝山区多层次、立体养老服务体系的基本构想
（1）多层次、立体养老服务体系的基本框架
以养老服务供给体系、需求评估体系为基础、以保障体系、政策支撑体系、行业监管体系为支撑的立体养老服务体系，构建确保“9073”养老格局，多元化、分层次、分阶段立体养老模式，逐步形成从物质保障到生活服务，从生理健康到精神慰藉，从单一主体到多方参与，有序发展的立体养老服务内容，覆盖各年龄层、各需求层的老年人口，以真正实现“老有所养、老有所居、老有所依、老有所医、老有所乐、老有所为”。
“多元化”：是指供给主体、需求主体、资金筹措、盈利机制及经营机制、服务队伍的多元化。“分层次”：是指按需求的不同纬度实现服务内容上的多层次，按照年龄层次和健康状况、收入水平、家庭类型等不同纬度，满足全体老年人多层次的需求。“分阶段”：立体养老服务体系构建一是采用“渐进式”发展，首先应对公众进行预告，二是要分步走，三是要迈小步，四是要同协作，发挥政府主导作用，五是要多举措，坚持家庭养老与社会养老相结合。
（2）多层次、立体养老服务体系的实施方案
一是建立分层次的需求评估体系:引进需求评估机制，以年龄、身体状况、经济收入状况、家庭特点为维度，对老年人建立长效的需求评估机制，提供不同特点的养老服务。体系共分四个维度：按服务形式划分，物质惠老和精神助老相结合。按年龄层次和健康状况划分，低龄自助志愿为主，高龄居家家家庭责任共担，无法自理老人医养护结合。按收入水平划分：低端有保障、中端有供给、高端有市场。按家庭类型维度：家庭照料与社会化照料双轨并进。
二是筹划多元化的服务供给体系：供给体系的构成以政府为主体，市场、社会为支撑，家庭、自助为基础。政府主导，托底基本养老服务。政府承担 “托底”和引导的作用，政策上支持社区的自行管理，多渠道筹集资金，加强管理监督职能，通过政府购买服务，推动社区养老服务的需求。
市场支撑，壮大银色产业。政府引导支持老年人生活照料、产品用品、健康服务、体育健身、文化娱乐、金融服务、旅游、高档养老地产业等养老服务业市场的发展。
社会支持，承担社会责任。引入老年基金会、慈善组织、养老产业相关企业、公共资源单位等社会化支持，整合为老服务财力、物质、人力资源，从而为社区老人提供生活照料、医疗卫生和精神慰藉服务。
家庭支持，强化家庭养老责任。通过提供丰富的社区养老服务，如对老年人赡养人或照护人员开展护理培训、志愿者与老年人结对关爱、举办老年文体活动，提升家庭养老的支撑力。
自助养老，互惠互利。开展老年人自助自救培训，组织低龄健康老年人为高龄老年人提供志愿服务（如：“老伙伴”计划），鼓励低龄老年人参与社区公益活动、完善时间银行政策。
三是政策支撑及保障体系。积极培养高素质的专业服务人员，加强养老专业化队伍建设。对社会力量兴办的养老服务设施给予在土地征用、资金补助、财政补贴、税收优惠、设施建设、市政配套、人员配备等方面提供扶持条件。完善为老服务设施，建立多层次为老服务项目。创新智能化养老服务方式，提高养老服务水平。2015年，我区探索实施 “十万老人社区居家养老服务一线通——银龄居家宝”，推进智能化养老服务平台建设，并将逐步实现服务平台的全区覆盖。
四是严格规范的监督体系。一方面，建立统一的经济状况审核体系。制定享受财政养老服务补贴的标准，对符合标准的老人，依据享受财政养老服务补贴标准，由政府对其入住养老机构、购买助老服务、购买紧急救援服务等给予适当补贴。另一方面，严把行业准入标准，组件评估监管机制。严格实行行业准入制度，依据法律规定的基本条件和基本标准，做好养老机构的规划设置、资格申请和登记审批工作，确保服务机构的从业资格，维护行业的良性竞争。同时，规范公办养老机构供给标准。严格规范入院标准。统筹评估不同群体的养老需求，明确收费标准。为“三无”老人、高龄困难、弱势老年群体提供适当补贴，体现政府保障的“底线公平”。可通过网站及时公布轮候的情况及入住人员信息，接受社会监督，确保公开、公平、公正。
（3）已推进的多层次、立体养老服务体系的若干政策
第一，建立明确的养老服务需求评估体系，开展服务需求评估机制。针对宝山区各街道辖区内不同层次的老年人，依托社区，借助第三方评估平台，进行普遍式的养老服务需求登记，分类别分阶段地进行需求评估，对付费式的养老服务费用进行调研评估制定市场标准。
第二，解决全区内的“医、养、护”一体化机构养老壁垒，加强养老机构提供基础医疗服务的能力。通过联席会议解决尚未解决的“医、养、护”的问题，将内设医疗机构的养老机构纳入医保结算范围、在无内设医疗机构的养老机构中进一步加强医疗服务、推进养老机构积极申办内设医疗机构、增加养老机构的医疗设备、加强养老机构提供基础医疗服务的能力。
第三，扶持发展不同层次民办非营利性养老机构，着力优化养老机构空间布局。广泛发动社会力量形成养老服务经费投入机制，投资发展不同层次的民办非营利性养老机构，集成高端养老服务社区建设；明确养老机构建设标准和服务规范，通过第三方评估机构依据标准和规范进行评估、考核、奖惩，提升养老服务质量与公众满意度。
第四，职业培训及培养养老服务人才，加强养老专业化队伍建设。以养老机构、老年护理院、家政公司等为载体，开展养老服务专业培训。积极联合技校等相关培训机构，鼓励当地学生选择养老服务专业。
第五，成立养老服务志愿者团体，吸收各年龄层次的志愿者服务。与青年志愿者协会对接，形成青年与老年服务的联合，以社区为落脚点鼓励青年对老年人的志愿服务。成立针对低龄健康的老年人的志愿者团队，建立老年服务志愿时间积累政策，明确近期志愿服务时间与远期养老服务时间的兑换，从而鼓励低龄老年人积极参与。
谢谢大家！
