胡继晔：国际养老金改革对我国的启示

中共十八届三中全会《决定》中提出社保改革的总体目标是“建立更加公平可持续的社会保障制度”。2016年5月在中央历史上第一次就老龄化问题所进行的专题学习中，习近平总书记提出老龄化问题事关国家发展全局，事关百姓福祉，需要下大力气来应对。笔者认为，应对之策就是借鉴国际养老金改革的经验教训，改革我国现行的养老金制度。

一、近年来国际养老金改革概况

欧美、日本等发达国家的老龄化比我国更早，不得不改革其养老金制度以应对老龄化的挑战。在各重要国际组织中，成立于1961年的经济合作与发展组织（OECD，简称经合组织）对养老金制度及其改革的研究和政策建议被各国政府采纳较多，值得我国借鉴研究。

经合组织是由34个市场经济国家组成的政府间国际经济组织（本文数据不包括2016年6月刚加入的第35个成员国拉脱维亚），提供了全世界约60％的商品和服务。成员中除了英国、美国、德国、法国等老牌传统世界强国之外，还包括亚洲的日本、韩国和南美的智利等国，被称为“富国俱乐部”和“智囊团”。考虑到G20在全球治理中发挥越来越重要的作用且多个成员国与OECD重合，经合组织出版的《OECD与G20养老金指标概览2015》以及《OECD养老金市场聚焦2016》中，除OECD34国成员外还涉及了G20中的非OECD成员如中国、印度、印尼、俄罗斯、巴西、阿根廷、南非等国。

OECD各国养老金制度主要包括三个层次，如图所示。

各国养老金体制不同，但第一层次养老金均来源于强制性社保纳税（如美国）、缴费（如英国）。其中18个OECD国家提供基于居住或缴费的基础养老金，替代率（退休金与在职工资之比）为20．1％，三分之一的国家提供与收入挂钩的最低养老金。可见第一层次养老金主要解决公平问题，是各国政府为防范老年贫困而作出的制度性安排，具有法律强制性，体现了政府责任。OECD各国第一层次养老金的平均替代率为22％，其中最低的韩国仅为6％，最高的土耳其、新西兰达40％。

第二层次积累型养老金有17个OECD国家是强制性或者准强制性的，另外8个自愿性国家的覆盖率也超过40％。第二层次养老金分为公共养老金和私人养老金两大类。公共养老金一般是由政府征缴、运营、监管，包括大多数国家的待遇确定型，其管理体制明显区别于一般的政府部门，很少去套用行政机关的管理体制，而是给予这些管理机构在内部设置、薪酬体系、人员录用和经费投入方面较大的自主权，利于其参加市场竞争。第二层次养老金在34个OECD国家中平均替代率为53％，其中英国和墨西哥较低，在25％—30％之间；荷兰最高，达90％。

第三层次则是自愿的储蓄型养老金，均为私人养老金，多为缴费确定型，和第二层次的私人养老金基本一致，主要解决养老金制度的可持续问题。有19个国家提供了第三层次养老金缴费时的税收优惠。

截至2015年年底，第二和第三层次的全球私人养老金资产达到38万亿美元，其中OECD成员私人养老金投资额达24.8万亿美元，总资产占GDP的加权平均值高达123.6％，其中澳大利亚为122.2％、美国为132.9％、荷兰为178.4％、丹麦为205.9％，而希腊仅为0.6％，G20成员的中国同样口径统计数据仅为1.4％。私人养老金一般由商业机构如保险公司、养老金管理公司等金融机构运营，金融监管机构监管，如欧盟的保险与职业年金监管局就将商业保险和养老金整合在同一个监管机构中。

可以看出，和我国一样，OECD各国养老金制度的核心也是公平可持续。其中第一层次主要解决公平问题，当然其自身的可持续性也很重要；第二层次中的公共养老金主要解决公平，兼顾可持续；第二层次中的私人养老金和第三层次私人养老金则主要解决可持续性问题。我国在正式文件中一直使用“多层次”养老金的概念，和OECD一致，但“公共养老金”和“私人养老金”的分野一直并未进入官方话语体系，需要引起我们的重视。

二、我国养老金改革可以借鉴的国际经验教训

我国养老金制度在全球到底处在什么样的位置呢？

2015年墨尔本美世推出全球养老金指数对全球前25大经济体的养老金体系进行了排名，综合指数的权重分别为：养老金充足性40％、可持续性35％、整体性25％。丹麦、荷兰、澳大利亚分居前三甲，中国仅排名第22。德国安联于2014年公布了“养老金可持续指数”，对全球前50大经济体进行排名。该指数包含了人口结构、养老金制度、养老金与公共财政占比三个子项目。在PSI指数中，澳大利亚居首、荷兰第5、丹麦第6、瑞士第7、美国第8、英国第10，这些国家的共同特点是有非常发达的私人养老金，而与前述国家形成鲜明对照的就是欧债危机四国。虽然同是OECD成员，但私人养老金都很弱，如希腊的私人养老金资产近乎为0，意大利、葡萄牙、西班牙也不超过GDP的10％。葡萄牙在PSI中排名第34、意大利第39、西班牙第40、希腊第43、中国第45。

对照国际养老金制度的改革，我国现行基本养老保险制度的不可持续性体现在多方面，其中之一就是未能够足额缴费，例如深圳的企业职工共济金（即统筹部分养老保险）缴费率仅为14％，远低于其他地区的20％，造成地区之间的缴费不公平。根据国家统计局统计的近几年的全国基本养老保险征缴收入和工资总额占比情况，其比例一直都低于28％，2008—2015年的8年间平均仅为22．3％，亦即不足28％的法定数据的80％。除此之外，我国规定基本养老保险缴费的最低年限仅为15年也是不可持续的重要因素。发达国家如英国最低缴费年限为30年，德国是35年，法国从2018年开始提高为41年半。和这些国家相比，我国的15年的确有大幅提高的空间。

缴费年限不足的同时，参保者比例也在下降。人社部发布的《中国社会保险发展年度报告2015》显示，2015年职工养老保险缴费人数占参保职工的比例为80．3％，而这一比例在2006年是90％。其中2014年海南省企业职工基本养老保险缴费人数占应参保人数比例仅为59．5％，广东省也低于70％。

我国第一层次基本养老保险缴费不足的同时，相对于发达国家第二层次私人养老金的严重缺失，可持续性更是严重不足。根据人社部网站公布的数据，截止到2016年三季度末，全国建立企业年金的企业76058家，覆盖职工2324万人，仅为企业职工基本养老保险覆盖36509万人的6．36％，跟第一层次覆盖面迅速扩大相比，十多年来发展速度并不快，最主要的原因是企业自愿设立而非强制性的。

可以看出，在可持续性方面，我国第一层次基本养老保险缴费时间有限、参保人数有限、不能足额缴费，需要从制度上增加缴费年限，鼓励更多人参保，确保应收尽收。第二层次职业年金机关事业单位已经强制性建立，企业年金的扩面需要更多政策措施。唯有基本养老保险更加健全、职业年金覆盖面更广，才能真正实现我国养老金制度的可持续。

三、关于我国改革养老金制度的几点思考

由于共济性的社会统筹主要解决公平的问题，而个人账户主要体现效率的原则，二者目标不同，因此世界各国的社会保障制度中这二者都是分开的，唯有中国自上世纪90年代的社保制度建立时将二者结合，体现了当时制度设计者希望利用两种制度优势的良好愿望，经过近20年的实践证明其结合是不成功的，个人账户的空账问题无法解决，成为困扰我国社会保障制度的最大难题之一。而当前在我国经济新常态的背景下，要通过提高养老保险缴费来达到公平可持续的目标是更为艰巨的任务，为减轻企业负担，在降低了失业和工伤保险的费率之后，下一步还需要降低养老保险缴费的费率。面对事关国家发展全局的养老金制度改革的诸多难题，借鉴欧美发达国家的成功经验和失败教训，实现“公平可持续”的主要着力点应当在以下几个方面。

第一，有必要对现行第一层次“社会统筹与个人账户”相结合的基本养老保险进行制度性改革，实现统账分离。借鉴OECD国家“公共养老金”和“私人养老金”的两分法，第一层次的公共养老金主要通过二次分配来维护社会公平，解决老年贫困问题，应当以全国统筹甚至“费改税”为载体，以现收现付制度为基础，彻底消除碎片化，杜绝养老保险统筹部分不足的省份继续挪用个人账户养老金的问题。实现全国社会统筹将在促进制度公平和可持续方面起到至关重要的作用。

第二，大力发展准强制性的第二层次私人养老金。我国的美世全球养老金指数排名22、安联养老金可持续指数排名45，排名靠后的最重要原因之一就是私人养老金覆盖面太低，应当引起我们的高度关注；而那些可持续性较好的国家都有强制性或者准强制性的第二层次统一的职业年金。借鉴OECD国家的经验，我国基本养老保险的全国社会统筹后，可以统合基本养老保险个人账户、机关事业单位职业年金、企业年金，甚至住房公积金，可以采用准强制性的原则，统一名称与欧盟等发达国家一致，为职业年金，设定下限为原先基本养老保险个人账户缴费率的8％，体现出强制性的原则；上限设定为20％，即加上现行机关事业单位职业年金的12％。由于原先基本养老保险个人账户和机关事业单位职业年金均是强制性的，企业现行的企业年金是自愿建立的，未来所有机关企事业单位职工统一改为职业年金后，企业可以根据自身状况在8％—20％的范围内确定职业年金缴费的费率，这样准强制性的第二层次职业年金将实账运行。目前养老金入市的各项准备工作已经就绪，届时职业年金可以通过投资金融市场来实现保值增值。企业职工养老保险个人账户空账明确未来由全国社保基金理事会的战略性储备支付，以消除后顾之忧。准强制性的第二层次私人职业年金制度的建立也为第一层次强制性公共养老金缴费比例从20％下降到12％—16％预留了空间，逐步解决我国养老金制度过于倚重第一层次的问题。

第三，通过税收优惠建立中国的第三层次私人养老金。目前我国的养老保险制度过于倚重第一层次的政府公共养老金，形成独木难撑的状况。第二层次企业年金发展不足，职业年金刚刚开始建立，我国第三层次自愿商业养老保险发展将成为养老金制度可持续的发力点。随着公众保险意识的觉醒，寿险产品供给不断丰富，个人储蓄型养老保险近年来获得了较大的发展，正在逐步成为养老金制度中一支不可忽视的力量。根据中国保监会公布的数据，近年来保险行业个人储蓄型养老保险业务的规模保持了较快增长，覆盖超亿人次。随着我国居民财富不断增长，越来越多的人具备养老理财能力，税收递延寿险产品将成为第三层次发展的重点。诸多内地居民专门到香港购买寿险产品，也充分说明市场潜力巨大，需要国内寿险业开发更多适合客户要求的产品。除商业寿险外，我国还可以借鉴美国的个人退休账户发展经验，尝试开展创新型个人养老储蓄产品，推动我国“储蓄养老”向“投资养老”转化，以满足养老金投资的独特性和个人养老保障需求的多样化。

十八届三中全会《决定》中指出要让市场在资源配置中起决定性作用，在养老金制度改革中应当贯彻这一原则，尤其要大力发展第二、第三层次的私人养老金，充分发挥雇主、雇员在私人养老金发展中的积极性，通过市场化的运营来做大做强，以防范潜在的养老金危机，真正实现养老金制度的公平可持续。