“名义账户制"是我国养老金改革的方向吗——瑞典“名义账户制”改革评估与借鉴
董克用 孙博 张栋
(中国人民大学公共管理学院社会保障研究所、中国人民大学人力资源开发研究中心，北京，100872)
摘 要：在深化养老保险制度改革中，欧亚7国“名义账户制”的实践引起了广泛关注。从改革结果来看，只有瑞典的名义账户制改革比较顺利，其他国家的改革效果仍有待检验。本文认为，瑞典改革的成功主要源于其完善的三支柱养老金体系和完整的制度设计，而在我国现行养老金体系框架之下，并不具备向名义账户制转型的制度基础，主要体现在再分配功能弱化难以缓解、待遇下降的趋势不可避免、基金结余规模小导致的基金投资壮大功能不足、记账利率波动大影响参保者的稳定预期等方面。
关键词：基本养老保险；名义账户制；改革；评估
在现收现付的养老保险制度日渐受到全球人口老龄化危机挑战的背景下，世界银行提出了“三支柱”的改革方案，包括中国在内的许多国家进行了养老保险制度的结构性改革，建立起了强制性的个人账户制度。
我国养老保险制度采取的是社会统筹与个人账户相结合的部分积累模式，但由于制度的转轨成本并没有得到有效分摊，在实际运作过程中不少地区的个人账户资金被借支用于缓解统筹基金不足的压力，从而导致养老保险个人账户空账运行。在经过多年做实个人账户试点困境后，有学者提出我国应借鉴欧亚部分国家经验，个人账户采取名义账户制，以解决我国养老保险的制度转轨成本问题。由此，做实个人账户和采用名义账户的争论成为各方关注的焦点。本文旨在分析名义账户的实践经验的基础上，探讨我国名义账户制改革是否具备相应的制度基础，并讨论名义账户在我国的适应性。
一、名义账户制的概念与争论
名义账户制(Non—financial Defined Contribution)，也称名义缴费确定型模式，它是集现收现付制与基金积累制、待遇确定型(DB)和缴费确定型(DC)于一体的一种混合模式，是欧亚部分国家在克服养老保险制度转型成本过程中开创的一种社会保障制度模式。从融资模式来看，名义账户和现收现付制是一致的，即由当期工作者向养老金体系缴费，直接用于当期退休者的养老金给付，.但与传统的现收现付又有着明显区别，个人的缴费额度以记账的方式记录在个人账户；从待遇给付方式来看，退休者的养老金标准是根据该账户个人缴费的名义积累额与资金收益之和进行支付的；从运作管理模式来看，该账户仅是一个记账的管理方式，不需要实际存人资金，但是在退休时候，却成为养老金计发的原则。应该指出的是，由于该账户没有实际资金投入，因此缴费收益率是由政府设定的，而不是市场投资收益的真实结果。关于名义账户制改革在学界有不少的争论。支持名义账户制改革的学者主要基于摆脱转轨成本困境、激励缴费等视角的考虑。郑秉文(2003)认为名义账户制一方面可以解决我国养老保险面临的巨大转轨成本难题，另一方面可以兼顾“社会互济”和“自我保障”即公平与效率的问题，同时，还有利于提高缴费的比率和扩大保险的覆盖面，应该成为我国养老保险制度改革的一种理性选择。万树、蔡霞(2014)指出采用名义账户，可以通过个人账户缴费权益记录保障在职劳动者退休后的养老权益，还可以有效解决当前我国资本市场不成熟国情下社会养老保险基金的贬值风险和支付危机。John B．Williamson等(2011)通过对中国、韩国、新加坡的养老保险制度分析和比较，认为中国适用名义账户制的可行性最强。 也有一些学者从名义账户可能带来的新的风险和挑战的角度提出了一些反对意见，申曙光(2014)认为名义账户制只能短时间解决支付危机，实质是将问题拖到未来，名义账户的本质仍是现收现付制，不能通过个人积累缓解年轻一代的支付压力，在人口老龄化加剧的背景下，基金收支平衡的压力也将越来越大，同时，个人职业流动带来的记账方式改变还将增加制度运行的复杂性，不利于劳动力的流动。韩克庆(2014)认为实行名义账户制是统账结合养老保险制度改革的倒退，如果实行名义账户制，不仅会混淆个人账户产权性质，抑制个人参保动力，还会降低对企业缴费的监督制约，最终导致制度混乱，并带来政府信任危机。鲁全(2015)指出名义账户制在设计上的激励性难以为参保者所接受，还失去了养老保险制度的再分配功能，无法应对长寿风险，也不利于社会团结互助，不是当前中国养老金制度改革的合适方案。总体来看，对于名义账户制的争议一直存在，深入分析名义账户制国家的实践经验教训及其制度基础，有助于对名义账户在我国的适用性有一个清晰的认识。
二、名义账户制的实践
名义账户制于20世纪90年代末开始在瑞典、意大利、俄罗斯、拉脱维亚、吉尔吉斯斯坦、蒙古、波兰等国家走向实践。各国的改革情况如表1所示：
纵观实施了名义账户制改革的国家1O年来的效果来看，总体上有如下共同特征：一是待遇水平普遍有所降低。在上述7个国家中除了意大利，其他国家替代率下降10％左右；二是普遍采取较低的记账利率：部分国家与通货膨胀率挂钩，但是低于经济增长率。瑞典记账利率2．6％ ，实际收益率3．5％ ；三是改革并非一帆风顺，效果也有待检验。其中蒙古已经终止名义账户制改革，意大利改革后的养老金债务继续上升，而俄罗斯财政对养老金体系的补贴则持续增加。相对而言，瑞典名义账户制改革比较顺利。
三、瑞典名义账户制改革分析
名义账户制改革应对现收现付的养老金危机的核心逻辑如下：第一，名义账户制增加了激励性，鼓励参保人员多缴多得，与此同时，必须解决名义账户制带来的收人再分配弱化的问题；第二，名义账户制下，以较低的记账利率而非较高的实际投资收益率记录个人权益，能够减少养老金支付，并增加基金结余。与此同时，必须考虑参保人员对于待遇下降的承受能力；第三，名义账户制改革降低了制度的转轨成本，但制度的平稳过渡和可持续发展问题也需要考虑。从目前名义账户制实践来看，瑞典的改革相对比较平稳，也归功于对上述几大问题有较好的制度安排。
(一)完善的零支柱有效缓解了名义账户制的弱再分配缺陷
名义账户制核心缺陷之一是注重个人缴费和领取待遇的激励，而缺乏不同收入群体之间的收入再分配功能，特别是低收入群体可能面临保障不足的困境。瑞典养老金体系分为三个支柱：首先是零支柱“保障养老金”(Guaranteed Pension，GP)，为家计调查型的最低养老金待遇，主要提供给低收入群体，不需要个人缴费，由政府一般税收提供。一个人25岁以后在瑞典居住40年可获得全额保证养老金。目前，独身者和非独身者可领取的保证养老金最大数额分别为每月7500瑞典克朗和6800瑞典克朗左右；居住不满4O年的国民待遇水平按每年1／40的比例递减；其次是名义账户养老金，称为“收入养老金”(income pension)。名义账户养老金和积累制养老金都为收入关联的Dc型计划，建立在个人账户基础之上，雇员和雇主的合计缴费为工资的18．5％ ，其中16％进入名义账户，2．5％进入积累制账户；第三层次为实账积累制养老金，称为“费用养老金”(Premium Pension)。主要是在职居民所享有的养老基金，其费率取决于居民就职行业和参保人员年龄，平均费率为工资总额的3％-5％ ，一般由工会与企业主商定建立。目前，瑞典国民中90％以上的在职居民参加了费用养老金，它的投资运营主要由各私营基金公司负责。
(二)较高养老金待遇水平为名义账户制的待遇水平下降缓和了阻力
瑞典名义账户制改革核心是精算平衡，但是由于其人口赡养比将从2012年的33％提高到2040年的45％ ，这将使名义账户制度的平均记账利率下降，从而必定导致养老金待遇下降。根据瑞典政府养老保险制度精算报告的预测，标准退休者的养老金初始替代率将从2012年的57％下降到2030年的49％。但是瑞典第三支柱的费用养老金覆盖率较高，能为80％工作者提供10％-20％的替代率。因此，总体来看，尽管名义账户制改革降低了瑞典退休者的待遇水平，但是因为瑞典既有的待遇水平较高，同时还有其他支柱提供待遇补充，使得这种待遇下降面临的阻力相对较小。
(三)科学的制度设计确保了瑞典名义账户制的平稳过渡和有效运行
瑞典的名义账户制取得巨大发展成效取决于其科学的制度规划。在制度过渡和转型方面，瑞典在养老保险制度改革之初，确立了一系列制度转型规则，以法律的形式确定了制度转型所要覆盖的人群，并根据不同的人群特点制定相应的转型规则，同时通过法律明确新旧制度转型过程中的参保者权益的可持续性，在此基础上，瑞典设置了15年的转型规划时间实现了制度的良好对接。在制度的可持续发展方面，为确保制度的平稳运行，瑞典对名义账户制不断进行修正，在改革之初，由于名义账户实质上采用的是现收现付的融资方式，仍存在着财务收支不平衡的风险，为克服这一难题，瑞典采取了财务“自动平衡机制”，通过调节记账利率实现资产的长期平衡。
四、我国名义账户制改革缺乏制度基础
(一)难以缓解名义账户制导致的再分配功能弱化
名义账户制度下个人的养老金待遇完全由个人缴费水平和缴费时间决定，成为了类似新加坡的中央公积金模式，缺乏在参保者之间进行收入再分配的功能，8 公共养老金的互助共济与促进公平功能基本丧失。对此，瑞典是通过单独零支柱予以弥补，而我国目前仅有基本养老金在承担和发挥收入再分配功能，并没有类似国民年金这样的零支柱为名义账户制进行兜底。可以预计，如果基本养老保险采取名义账户制，必将导致退休人群收入差距拉大，部分老年人群基本生活难以保障。
(二)参保者无法承受名义账户制导致待遇下降
与瑞典养老金体系结构完善，养老金待遇来源多元，待遇水平较高不同。我国养老金体系中，基本养老保险一支独大，企业年金迟迟得不到发展，国民养老高度依赖基本养老保险。尽管经过1 1年连续提高，基本养老保险待遇水平也仅仅在45％左右，基本保持在国际劳工组织确定的警戒线附近。在此背景下，如果实施名义账户制改革，由于记账利率长期来看低于实际利率，将导致参保者养老金待遇水平进一步下降，老年生活可能陷人贫困。
(三)我国养老金结余规模较小，名义账户制下难以发挥基金的投资壮大功能
瑞典的名义账户制改革后，对于当期积累养老金通过专业化投资实现增值，增值部分一部分计人参保者权益，另一方面滚存人基金，用以应对远期养老金支付高峰。这是名义账户制的一个核心设计。2013年瑞典名义账户制基金结余是当年工资总额的43％ ，加上瑞典工资水平较高，该项结余规模也较大。尽管收益存在波动，但是长期来看，其投资收益也构成了资金的必要来源。我国基本养老金如果采取名义账户制的话，由于基金结余规模较小，目前仅为3．5万亿，按照现在水平，仅能维持16个月支付。即便将其用于投资，投资收益与基金支付规模和增长速度相比，能够提供的支持有限，如果考虑到既有的养老金结余仅能存续不到20年时间，而届时养老金支付高峰期还没到来。可见，名义账户制下，不做实个人账户，又希望通过既有投资实现基金积累壮大、缓解养老金支付压力，具有较大难度。
(四)记账利率的波动性大，影响参保者对养老的稳定预期
如上所述，名义账户制下，个人账户实际没有资金，但是还要确定一个记账利率，意味着政府对个人账户的债务，记账利率的确定涉及个人养老权益和政府未来的责任，因此记账利率是名义账户制核心设计之一，要综合考虑经济增长、工资增长、通货膨胀、基金收支情况确定，每年处于动态调整中。这无疑将导致参保者养老金积累波动性增加，如果在自动平衡机制启动并采用特殊记账利率时，还可能会出现养老金缩减。同样以瑞典为例，2010年，瑞典养老保险制度由于出现制度整体收支不平衡而启动了自动平衡机制，当年养老金增长率从前一年的4．6％下降为一3％ ， 32011年更下降到一4．3％。这不利于参保者建立稳定预期，也不利于其合理规划老年生活。但是瑞典只有570万人口，制度相对单一，政策调整和管理难度较小。我国基本养老保险参保职工目前3亿人以上，加上东中西地区间社会经济差距，如果记账利率设计不精准，可能导致部分人群养老金权益得不到保障。
总体来看，名义账户制在欧亚7国进行了实践，但只在瑞典取得了较大的成功，部分国家甚至在经过多年发展之后放弃了该项制度实践，这就表明名义账户制需要结合本国的实际情况，而不能简单复制。瑞典的名义账户取得成功取决于其背后的政治、经济等一系列推动力量，我国养老金改革有着同瑞典不同的历史文化背景，经济、社会发展程度也存在着巨大的差异，因此瑞典的经验不一定适合我国。尤其是当前我国的养老保险体系的复杂性也决定了我国不可能像瑞典一样设计一个科学的名义账户制度，在我国现行养老金体系框架之下，不具备向名义账户制转型的制度基础。
来源：《社会保障研究》 2016年第4期
作者：中国养老金融50人论坛秘书长、中国人民大学教授-董克用，中国养老金融50人论坛特邀成员、秘书长助理-孙博，中国人民大学博士研究生、中国养老金融 50 人论坛青年研究员-张栋
