财政部金融司原司长孙晓霞女士在会上发言
CAFF50 2017年年会专题
各位领导、各位嘉宾， 大家上午好！很高兴参加中国养老金融50人论坛年会，也非常感谢董克用秘书长对财政部制定PPP支持养老服务产业的指导意见给予了全力的支持。
今年以来，国家把防风险放到更加重要位置，对通过融资平台、政府投资基金、PPP等方式增加地方隐性债务的行为，三令五申予以规范。近期有关部门又连续发文，从不同角度对PPP规范发展提出了新要求，引发了广泛热议。有许多人询问，下一步PPP该怎么走？我想从一名PPP改革亲历者的视角，谈几点个人看法。尤其是PPP规范发展能给养老产业带来哪些机遇和挑战？
一、从PPP理念看，PPP的内涵和机制，契合十九大强调的“质量变革、效率变革、动力变革”
2013年底，在各领域贯彻落实十八届三中全会“全面深化改革”的关键时期，PPP作为一次重大体制机制变革，在“国家治理现代化、市场起决定性作用、加快转变政府职能、建立现代财政制度、推动城镇化健康发展”等五个方面，实现了突破和进展，迈上了践行供给侧结构性改革，以及实施创新驱动战略的舞台，焕发出闪耀光彩。PPP在中国大地的蓬勃生机，根源于其“风险分担、激励相容、物有所值、全生命周期管理”的科学理念，也发挥了“改革加速器、增长推进器、民生稳定器”的重要作用。
今年10月份召开的十九大又明确指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，必须坚持质量第一、效益优先，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率。可以说，新时代中国特色社会主义对现代经济体系提出了更高的要求，也为PPP的发展开辟出更广阔的空间。在质量变革方面，PPP通过建立激励相容的长期付费机制，将公共服务质量与绩效考核紧密结合，改变了过去“建成后付钱，运营没人管”的局面，能够切实提高公共服务供给质量；在效率变革方面，PPP通过引入“专业的人做专业的事”，发挥社会资本的技术、管理优势，由其统筹负责全生命周期管理，能够切实提高公共服务供给效率；在动力变革方面，PPP通过破除行政和垄断壁垒，进一步拓宽各类市场主体的发展空间，激发市场活力，能够为经济发展和创新驱动注入不竭动力。
二、从PPP发展看，只有做“规范的、真正的PPP”，才能使其行稳致远
近年来，在党中央、国务院的高度重视下，在各地区、各部门的大力推进下，PPP科学理念与我国实践有机结合，理念认识深入人心，项目落地持续加快。截至今年10月底，全国PPP综合信息平台管理库项目近7000个，计划总投资超过10万亿元，已签约落地项目2400多个、计划总投资超过4万亿元，其中近4成项目已开工建设。目前，我国已经一跃成为全球最大的PPP市场，项目数量和规模已经超过英国、加拿大、澳大利亚、日本、韩国等PPP成熟市场国家20多年来的总和。
同时，我们也应看到，在稳增长、拉投资的压力下，一些地方将PPP视为替代融资平台的新工具，泛化滥用PPP，借PPP变相融资现象逐渐增多，加大了地方隐性债务风险。当前PPP不规范问题，突出表现为以下方面，一些地方突破财政承受能力上限，推出大量政府付费项目，而且盲目做大项目规模，加剧了财政支出压力。一些地方用PPP包打天下，将招商引资、商业地产开发项目也拿来包装成PPP项目。一些地方通过政府回购、固定回报等明股实债方式实施PPP项目，或通过“工程可用即付费”的方式锁定政府绝大部分支出责任，实际上是拉长版BT。一些项目以股东借款充当项目资本金，形成“小股大债”、“小马拉大车”现象，杠杆率高达数十倍。这些不规范的问题，为PPP的健康可持续发展埋下了隐患。
针对这些问题，今年以来，财政部、一行三会、国资委等部门，出台了一系列政策“组合拳”，从不同的角度纠偏，目的只有一个，就是要求做规范的、真正的PPP，推动PPP回归质量变革、效率变革和动力变革的本源。尽管这些严监管、促规范的举措，短时期内可能会造成PPP的阵痛，但从长远来看，规范后的PPP市场，质量更高，效率更好，规模更合理，更有利于PPP事业的健康可持续发展。
三、从养老PPP看，在“回归本源、规范发展”的新形势下，养老服务业机遇与挑战并存
作为一种市场化的公共服务供给机制，PPP的初心就是动员市场的机制、资金和智慧，为公众提供更多更好的公共服务。进入规范发展的新形势后，PPP在优化资源配置、改善服务供给方面的作用将越发凸显，并将给国内养老服务业发展创造新的机遇。
大家都知道，我国已进入老龄化社会，养老服务需求日益增长且呈多元化趋势。在有效供给不足、政府投入有限、老年人消费能力不强的情况下，通过PPP模式引入社会资本和金融资本参与养老服务供给，成为必然选择。与此同时，养老服务业自身特点与当前PPP规范要求高度吻合，必将成为PPP领域的新宠。一是养老服务业能够提供长期稳定现金流，符合当前鼓励开展经营性项目的政策导向。二是养老服务业是轻资产行业，更加看重运营能力，与PPP以运营为核心理念高度契合。三是养老服务业的市场主体以民营企业为主，在当前鼓励民企参与的形势下，养老服务业将成为民资唱主角的一方热土。四是当前国家鼓励通过PPP模式盘活政府存量资产，社会资本可通过TOT、委托经营等方式，参与养老服务项目运营，为解决资产闲置、床位空置等难题提供新的方案。
在看到机遇的同时，我们也要清醒的认识到，当前PPP模式在养老服务业应用还处于探索阶段。今年8月，财政部联合民政部、人社部出台了PPP支持养老服务业发展的实施意见，明确了养老服务业PPP模式应用的重点领域、实施要求和保障措施。但从总体来看，养老PPP发展仍然面临缺机制、缺资金、缺模式等问题。引入社会资本后，养老机构能否保持非营利性定位，能否获得相同政策支持、税收优惠和用地保障等，均需要从制度和机制上加以明确。医养结合的连接通道尚未完全打通，养老服务特别是基本保障型服务的收益水平较低，缺乏对社会资本和金融机构的吸引力。从前三批示范项目执行，以及第四批示范项目申报的情况来看，大多数养老项目仍以设施建设为主，尚未引入专业运营商，且缺乏成熟的商业模式和完善的绩效考核机制，实施成效仍有待观察。
在PPP规范发展的背景下，要顺应新要求，把握养老PPP新机遇，引领养老产业取得新发展，我个人认为，应当做到“四个坚持”：一是坚持公益属性。养老PPP要坚持公共服务属性，严格限定在政府负有提供义务的基本养老服务范围内，重点支持保障型基本养老和改善型中端养老服务发展，防止成为养老地产项目的温床。二是坚持合作共赢。政府、社会资本、金融机构等各参与方，要坚持利益共享、风险共担，不要想着甩包袱、出表，追求短期效益，只有努力寻求各方风险收益的平衡，才能确保项目的长期稳定运行。三是坚持长期运营。要紧紧围绕推动养老服务提质增效这一根本目标，鼓励具有专业运营能力的社会资本，通过组建联合体等方式参与PPP项目，不断培育专业运营商，提升专业服务水平，增强养老产业的核心竞争力。四是坚持公开透明。要严格按照PPP项目信息公开管理办法，及时全面进行信息公开，促进公开公平竞争和项目有效对接，通过晒太阳、强化社会监督，倒逼各方规范实施、严格履约。不过，PPP规范发展已经为养老产业指出了光明道路，我相信有大家的智慧，有各方的参与和共同努力，这条道路一定会越走越稳，越走越宽！
最后，预祝本次论坛圆满成功！谢谢大家！
