引言
中国正处在社会经济转型，人口结构转变的关键时期，养老保险的运行状况受到国内学者格外的关注。随着全球性的人口老龄化逐渐加速日益严重，中国的养老保险金承受的财务压力也越来越大，对养老金缺口的担忧更是日甚一日。作为社会保障体系的重要组成部分，养老保险为老年退休群体提供了稳定的物质帮助和基本的生活保障，其运行情况关系到社会的稳定。甚至有学者认为养老金缺口问题已成为影响中国国家经济安全的重要因素，并提出将养老金缺口相关指标增设到国家经济安全监测评估指标体系中去的观点。中共十九大报告亦明确提出要完善基本养老及其制度，尽快实现养老保险全国统筹，因此研究中国人口老龄化现状及其可能带来的养老金缺口问题，探究如何建立健全社会养老保障体系具有深远的社会现实意义。
中国人口老龄化现状及未来预测
（一）中国人口老龄化情况
实行了30余年的中国计划生育政策，有效遏制了中国人口爆发试增长的势头，但同时不可避免的埋下了未来人口年龄结构将迅速老化的隐患（陈宁，2017）。在强制性政策的作用下，中国作为世界上人口最多的发展中国家，在人均收入水平还相对不高的情况下就已经迈入了老龄化社会。根据2010年第六次全国人口普查的数据结果，中国60岁以上的人口占比达到13.26%，与2000年第五次人口普查结果相比增加2.93%，而其中65岁以上的人口占比达到8.87%，相比2000年增加1.91%。按照国际标准，这两个数据均显示中国已步入老龄化社会（张川川、陈斌开，2014）。根据世界卫生组织2016年《中国老龄化与健康国家评估报告》，随着中国经济发展，儿童死亡率下降的同时生育率也下降，中国每名妇女生育子女总数从1950年的6.11，逐步下降到了2015年的1.66，而同期全国总死亡率从每万人22.2下降到每万人7.2，这使得人口的期望寿命稳步提高。在中国，国民平均期望寿命在1950年到2015年的65年间，已经从44.6岁上升到了75.3岁，平均期望寿命提升接近70%，而在2050年这一指标将有望达到约80岁。人口出生率下降与国民平均期望寿命提高，使得整个中国社会人口老龄化进程处在加速发展状态。曾毅（2005）研究认为中国社会接下来人口年龄结构在全面老龄化的趋势下，还存在着区间结构老龄化程度不一、城乡区域差异巨大等特点。因此，目前中国的老龄化是一个重要且紧迫的理论与现实问题。
（二）未来中国人口老龄化预测
中国目前处在人口结构老龄化高速发展阶段，而人口年龄结构对经济发展、劳动生产率、储蓄率、消费率等诸多方面都会造成一定影响（邬沧萍，1999）。因此对中国人口结构变化发展进行前瞻性的预测分析具有十分重大的意义，而以往已经有许多学者对中国未来中长期的人口结构变动趋势进行描述、分析、探究以及预测。杜鹏等（2005）以第五次人口普查数据为基础建立模型，对中国未来100年的人口年龄结构和老龄化趋势进行分析预测。根据杜鹏等人的模型预测结果，到2100年中国65岁人口占比将达到27.5%，60岁以上人口占比达到34.3%。但同时由于影响人口结构变化的因素繁多复杂，随着这些因素的变动，人口结构变化态势也处于不断变化之中，再加上官方人口统计数据的更新公布，因此人口预测需要针对这些因素的变化进行不断的调整、完善（翟振武，2017）。在充分考虑生育政策变动影响的基础上，翟振武根据2015年1%人口抽样调查数据对中国未来中长期的人口规模和结构进行预测分析，认为中国总人口规模将在2029年迎来峰值，而到2100年中国65岁人口占比将达到31.54%，60岁以上人口占比达到37.92%。陈宁（2017）分析认为，虽然无法扭转国家人口年龄结构老龄化的趋势，但是开放“全面二孩”政策可以有效缓解人口老龄化进程，劳动力人口比重会出现一定程度的回升，社会总体人口年龄结构会得到优化。总体而言，按照目前的人口结构和趋势，从理论上说未来中国老龄化问题将日趋严重；在这样的背景下，以养老金为代表的社会保障的重要性日益提升。
国内养老金缺口的相关研究
（一）养老保险分类与国内养老金支付缺口
养老保险为老年退休群体提供了稳定的物质支持和基本的生活保障，其运行情况与社会稳定甚至国家安全息息相关。目前中国的养老保险体系基本采用世界银行1994年提出的三支柱体系，第一支柱是强制性的基本养老保险，第二支柱是企业年金，第三支柱是商业保险。2005年世界银行又加了零支柱和第四支柱两个支柱，其中零支柱来自于财政一般税收，第四支柱来自于家庭养老（巴曙松，2010）。按照养老金融资模式的不同，养老金计划分为现收现付制、完全累积制和部分累积制三种形式（王晓军，2013）。现收现付制基于以支出定收费的原则来实行，能够实现当期养老金的收支平衡，但人口老龄化会带来巨大的收支压力；完全累积制下则参保人的保费是存入其个人账户之中，退休人员养老金来源于其在职期间部分收入积累，对下一代的经济压力较小，但却无法体现保险的共济性，且资金运行风险较大；部分累积制则兼具现收现付制度与完全累积制，以当期收支与远期收支平衡的原则来运行（袁小舒，2016）。
就中国现阶段的实际情况而言，除了零支柱与第四支柱，养老保险体系中的第二支柱不存在缺口问题，而第三支柱发展不足，结构相对失衡。因此一般来说，养老金缺口压力主要来自于第一支柱的基本养老保险。中国的基本养老保险制度采用了部分累积制的资金筹集方式，由国家、单位和个人共同负担养老保险费用，而账户管理上则是社会统筹账户与个人账户相结合的运行机制。由于社会人口老龄化以及历史因素等原因，目前中国的基本养老保险金存在静态与动态两种支付缺口压力，其中静态缺口是指中国基本养老保险中的社会统筹账户出现当期收支缺口问题而挪用个人账户资金，进而导致个人账户出现空账的情况，而动态缺口则是指在人口年龄架构老化等压力下导致的未来养老金收支上可能存在的动态预算缺口。根据官方公布的统计数据①，截至2016年底全国基本养老保险金累计结存4万多亿，且收支情况也仍处于每年都有盈余的状态，养老金累计结存持续上涨。但是实际上从2012年开始，全国基本养老保险金的收入增速已经连续5年低于支出增速。若人口老龄化问题的日趋严重则使得未来养老金需求加速增长，则必然会出现养老金缺口，因此有必要对其进行测算分析。
（二）养老金缺口存在与否的争议
随着社会人口年龄结构老化程度逐步加深，老龄化压力下可能导致的养老金缺口日渐引起各方重视，但是目前学术界就“养老金缺口存在与否”的研究结论并不一致。部分学者认为养老金缺口并不存在，刘植荣（2012）表示未来10年内统筹账户都不会存在缺口问题，认为由于中国养老保险缴费率在世界范围内是属于偏高的，养老保险基金缴纳的多而领取的少，整体结余只会越来越多，养老基金缺口是不存在的，中国养老保险制度的主要问题在于双轨制。尹蔚民（2013）同样指出中国养老基金账户仍处于每年都有盈余的状态，并认为中国过去10年的社会保障体系建设是取得突破性进展的，主要表现在覆盖范围扩大、保障水平提高、整体社保基金规模不断扩大等方面。但研究上述文献后可以发现两个问题，首先这些文献所研究的养老金缺口都是指城镇职工养老金缺口，并不涉及城乡居民养老保险等其他养老保险，因此不足以反映中国整体养老保险基金缺口。另外一个问题是上述两篇文献在研究过程中均是静态地看待养老保险基金的收支问题，前者其结论是建立在假设人口年龄结构不发生太大变化的基础上，而后者则只是对过往养老保险基金账户收支状况进行分析讨论后得出有盈余的结论，并没有对未来中长期账户结余情况进行判断。因此其结论是值得商榷的。更多的分析研究则认为中国养老保险基金未来将会出现缺口，诸多学者在养老金缺口的成因上意见有一定共识，但在缺口何时出现，缺口规模有多大的问题上存在较大争议。
（三）养老金缺口成因
导致中国未来养老保险基金可能出现缺口的原因是多方面的。王成（2015）总结导致养老金缺口出现的原因主要有四个，分别是养老体制从“现收现付制”转为“统账结合制”过程中存在的转轨成本、人口老龄化加剧、养老金支付水平不断提高以及养老金双轨制。曹冬梅和辜胜阻（2015）、万文绮和刘立霞（2016）等则分别从供给端和需求端两个方向分析养老金缺口出现的原因，认为需求端的原因包括老龄人口基数大增速快、老龄人口个体长寿风险使得领取养老金年限延长、养老保障并轨成本等原因，而未老先富、劳动力减少、退休年龄较低、养老金储备占比较低、制度保障不完善等则是养老金缺口形成的供给端原因。
就导致养老金缺口的主要成因上，各方学者观点存在一定差异。刘学良（2014）认为造成未来养老金短缺的主要原因在于人口老龄化加速，劳动人口逐步降低；而谢慧明，梅琼（2010）主张个人账户空账运行和隐性债务问题是未来养老金缺口的主要成因；吴旭东，周凤珍（2013）则提出中国养老保险的双轨制是养老金出现缺口的关键因素。综上可能导致中国未来养老金出现缺口的原因是多方面的，但本文主要探究其中人口年龄结构老化对养老金缺口的影响。
（四）人口老龄化对养老金支付缺口的影响
经济社会中人口年龄结构老化，退休人口不断增加，势必导致社会整体抚养比例上升，进而导致国家养老金收支逐步失衡。在一个国家进入老龄化社会之后，国家社会保障性费用支出中养老金支出比例会有一个较快的提升（姜向群，2006）。
目前，主要的测算方法为三类：简单建模法、精算预测法、宏观模型法。
1. 简单模型法。曾毅（2005）在分析了中国人口老龄化主要特征的基础上，利用预测得出的退休年龄人口数和工作年龄人口数等参数建立预测模型，之后分别在假定退休年龄恒定不变以及退休年龄逐步增加两种设定的基础上测算未来因人口老龄化导致的养老金缺口率。预测结果表明，在配套保费调整政策等机制下，如果能够逐步推迟职工退休年限，则中国养老金缺口问题可以得到有效解决。姜向群（2006）使用政府相关统计数据对中国未来人口进行预测，并在此基础上定量分析评估中国人口老龄化对养老金缴费负担所带来的影响。他认为随着人口老龄化的不断严重，在现收现付制度下养老金缴费率将逐年增加，30年后养老金缴费率将超过30%，因此养老金的现收现付制度是不能继续执行下去的。但在20%的替代率下，由于“代际抚养”比例缩小，人口老龄化引起的养老金支付压力将明显减弱。
2. 精算预测法。于洪、曾益（2015）认为目前人口老龄化问题对国家基本养老保险金的运行影响巨大，根据其模型按照目前的老龄化趋势，国家基本养老保险将在2030年前后出现当期收支缺口，到本世纪中期现有基金累计额将亏空殆尽，且其亏空将在之后20年间逐步扩大达到300万亿级别。田月红、赵湘莲（2016）以全国第六次人口普查数据为基数，建立随机精算预测模型。模型结果认为在早期，养老保险覆盖面不断扩大带来的参保基数、缴费规模的提升掩盖了人口老龄化带来的养老金支付压力，但之后随着缴费规模达到临界点而人口老龄化的程度进一步加深，国家基本养老金将出现缺口并不断扩大，模型结果预计2025年养老金缺口达到2万亿。封铁英、牛晶晶（2015）则考察了中国农村地区人口老龄化对养老金缺口影响，他们建立了老龄化高峰期农村养老金缺口的精算模型并以陕西省农村人口、财政数据进行检验，模型结果表明陕西省农村地区人口老龄化进程在2032年到2060年之间会逐步达到顶峰，而其农村养老金收支情况将在2031年前后由当期盈余转变为当期缺口，在2044年前后则由当期缺口进一步加剧为累积缺口，在此时间段内该地区养老保险体系总体上将面临极大挑战。
3. 宏观模型法。姚金海（2016）以某个大城市数据为基础，建立两期世代交叠模型测算人口老龄化与养老金收支缺口之间的关系：初期养老金收支的压力主要源自转轨成本，由于统筹账户对个人账户的挪用，个人账户出现了“空账”，到了中后期，养老金收支缺口的压力源已经转移至人口老龄化，此时养老金的需求与供给已完全无法匹配，当期缺口过大的风险势必会让财政承压。姚金海研究认为2021年之后个人账户空账问题将进一步加剧，如果不采取有效应对措施，到2039年基本养老保险中的个人账户将全部处于空账运行状态。刘学良（2014）在假定目前中国养老保险制度和人口年龄结构趋势不变的前提下，建立了养老保险精算评估模型对中国未来基本养老保险金的收支缺口进行了测算，其结果显示中国2010年到本世纪中期的40年里，政府所需支出的养老保险财政补贴现值合计为57.5万亿元。
综合考虑以上三类方法，可以得出结论：简单模型法大多认为中国人口老龄化背景下2050年前后养老金缺口将达到高峰，但模型对参数较为敏感，调整参数对缺口的影响较大，故该方法认为调整退休年龄、养老金缴费率等关键参数是解决养老金缺口的重要方式。精算预测法主要基于随机模型等方法对养老金缺口进行测算，认为若不进行养老金政策调整，则人口老龄化背景下养老金缺口将出现指数增长。而宏观模型法则对人口老龄化影响养老金缺口的机制进行深入剖析，指出未来养老金收支缺口的压力源将转为人口老龄化，养老金缺口主要表现为个人账户空账规模逐渐扩大。综上，三种方法均认为按照目前经济、人口水平预测，在无政策干预下，养老金缺口必将加速扩大，因此急需对养老金政策做出调整。
日本老龄化下养老金缺口问题及启示
（一）日本人口老龄化与养老金缺口
日本是世界上人口老龄化最严重的国家，世界卫生组织报告显示截止到2016年，世界上60岁人口比重超过30%的国家只有日本一个。根据日本总务省统计局统计，1951年日本65岁以上人口即达到总人口数的4.9%，1986该比例上升至10.3%，到了2005年，日本65岁以上人口占总人口比例达到20.2%。而在养老保障体系方面，日本自1961年便建立了有较高福利保障的、覆盖全部国民的公共养老保险制度，但此后十几年间，日本快速跨入老龄化社会。随着社会人口结构中高龄人群数量不断增多，日本的社会保障性支出特别是公共养老保险支出急速上涨，社会整体养老保险收支压力不断增大，部分国民开始对公共养老保险制度产生怀疑，而由此引发的公共养老金未纳问题又进一步压缩了日本养老保险金的缴费规模。实际上由于国内经济衰退迹象显现，加上人口老龄化速度超出人们预期，日本的公共养老金体系自自上世纪80年代后期带来的财政压力就已有所显现。作为日本负责医疗卫生和社会保障的主要部门，厚生省每年会公布其年金情况。根据其往年公布的财报可以看出，厚生年金在2001年开始出现赤字，且金额高达7000亿日元，,而之后从2002年到2009年之间日本公共养老保险金实际上一直处于“收不抵支”的黄台，亏空高达7万亿日元。根据厚生省的预测，如果养老保险制度保持不变，日本公共养老金的积累部分可能在2020年前后耗尽。
（二）日本相关应对政策
日本作为全球人口老龄化最严重的亚洲发达国家，其应对人口老龄化背景下养老金缺口的经验教训对中国处理养老金缺口具有很高的借鉴意义。陈静（2014）研究认为直接导致日本养老金缺口产生的原因包括日本人口老龄化速度超政策预期、公共养老基金投资收益率低于预期、公共养老基金未纳率过高、日本经济持续低迷而养老金给付水平过高，日本政府的应对措施包括开源节流、市场化运营养老基金和提升国民信心。因此，中国可以参考其科学严谨的设计和完善养老金制度、养老保障给付标准要与国民经济发展和社会变动水平相适应、长期建立部分积累制并提升财政支持能力以及注重养老金制度代际间的公平性和提高运营收益。睢党臣、吴雪（2013）分析之后得出日本政府为了解决公共养老金信用危机，恢复国民信心与养老金的缴纳率，分别在相关法律制度、公共养老金财务和养老基金管理三个方面进行改进。日本政府通过提高养老金缴费率，延迟退休年龄来改善养老金的缴纳与支出，通过改革公共养老金管理机构和运作方法来实现养老金的保值增值，通过彻底改革“一元化”年金制度来维护民众待遇恢复国民信心，从而进一步缓解公共养老金的财政压力。总体来说，中国可以借鉴的日本在养老保险制度方面的经验主要有以下四个方面：一是适当提高社会保障特别是养老保险方面的财政支出，减轻国民自身养老负担；二是建立健全多支柱、多层次的养老保障体系；三是渐进式推迟职工法定退休年龄，减轻财政负担压力；四是推进养老保险全国统筹，提高养老保险基金管理收益率。
应对养老金缺口的对策及政策建议
综合考虑当前我国老龄化和养老金缺口的现状及未来展望，目前较为直接有效的解决养老金缺口的方案大致为：增加社会保障支出在财政支出比重、发展个人商业养老保险、渐进式延迟退休年龄以及提高养老金投资规模和收益率。从短期来看，逐步推迟退休年龄是缓解养老金缺口的快速有效措施，但长期而言，增加政府社会保障支出、发展个人商业养老保险、提高养老金投资收益率是解决养老金缺口的必然要求。四种方案各有其针对性、必要性与政策推动难点，而解决养老金缺口问题是单一政策方案所不能完成的，只有多种政策措施同时实行，构建起多支柱、多层次的养老保障体系，才能有效的在短、中、长期缓解甚至解决人口老龄化带来的养老金缺口压力。
（一）增加财政支出中社会保障支出的比重
在过去的30多年中，中国经济一直保持着高速增长，而与之相匹配的则是一套政府主导的比较注重发展效率的经济政策，在此发展模式下，中国政府的财政支出表现出来相对重经济建设而轻民生福利。2012年中国社会保障性支出占比财政支出比例为10%，而同时期发达国家与发展中国家这一数据的平均值分别为32%和26%。鉴于中国社会保障基金无论从绝对量上还是占比财政支出比例上都远低于发达国家的现状，梅琼、迟文铁（2010）认为中国应利用近年财政支出较快增长的机会，逐步改善财政支出结构，适当降低投资支出比例，提高社会保障性支出占比，进而改善养老保险体系的支付压力。
从政府在社会保障方面承担的责任来看，目前全球各国的实际社会保障模式大体上可以分为两种，一种是政府承担大部分养老保障负担的，以政府为核心的社会保障模式，另一种则是以家庭为养老保险主要承担者，而政府财政在社会保障特别是养老保险方面起到辅助作用的模式。后者的政策或战略往往都是经济发展目标优于社会保障福利提供，中国更偏向于后者。这主要是因为中国目前正处在相对高速的发展阶段，其发展战略与经济政策更多的强调效率，但随着中国步入经济新常态，经济政策上将必然地逐步向公平与质量转变。从发达国家的发展经验来看，鼓励家庭养老并不是有效的公共政策，政府在正外部性较大的社会养老保障部门承担核心责任是更有效率的，也是时代的必然趋势。
（二）加快发展第三支柱个人商业养老保险
第三支柱的商业养老保险是中国养老保险体系的重要组成部分，但在过去的10年中，中国商业养老保险的发展相比第一支柱与第二支柱较为滞后，直到2017年年中国务院办公厅正式发布相关文件②推动中国商业养老保险发展。郑秉文（2018）表示目前中国第三支柱相关政策制度正在形成三个共识，第一是建立“个人养老账户”作为其运行载体；第二是第三支柱应同时具备保险和投资功能，其覆盖范围不局限于商业保险产品；第三是商业保险是第三支柱的组成部分，第三支柱离不开商业保险。
个人商业养老保险强调自愿性与灵活性，是养老保障体系的重要组成部分，也是对第一、二支柱的重要补充，为个人养老提供了额外的保护，也是积极应对人口老龄化的有效措施。而另一方面中国的商业养老保险由于长期发展缓慢，同时监管不够完善，社会大众普遍对商业养老保险存有疑虑，缺乏安全感，因此政府在积极推动商业养老保险发展的同时，也应加紧完善监督立法，切实保护投保人的利益，引导商业养老保险市场健康快速发展。
（三）渐进式延迟退休年龄
目前中国职工法定退休年限和对应缴费年限均低于世界平均水平，距离发达国家规定标准则相去更远。目前中国女性职工法定退休年龄为50岁，女性干部为55岁，男性职工则为60岁。而发达国家的退休年龄普遍超过60周岁，如英国、意大利、澳大利亚、奥地利等的法定退休年龄都为男性65岁，女性60岁，而荷兰、丹麦、德国、西班牙法定退休年龄则为男女均65岁，美国为66岁。此外上述所有国家都有进一步推迟退休职工年龄标准的计划。推迟退休年龄有利于从增加收入供给，减少支出需求两方面共同缓解基础养老金的收支压力，根据中国社科院郑秉文教授测算，职工法定退休年龄每延迟一年，中国基本养老保险基金每年可以从供给与需求两端合计缓解近200亿元的支付压力。田月红、赵湘莲（2016）建立模型测算发现，如果将中国职工法定退休年龄推迟至男性65岁，女性60岁，相比现行标准，基本养老保险金出现当期缺口的时间可能推迟17年左右，而2085年的累计缺口有望降低55%以上。
就目前国民平均退休年龄较低的国情而言，中国逐步延长职工退休年龄还存在一定的空间。有学者提出，中国可以逐步推迟退休年龄，到2045年将男女职工法定退休年龄均推迟至65岁③。2015年3月，多部委联合发布相关文件④，要求一定级别的女性干部延迟退休年龄到60岁，与男性职工一致。虽然从长期来看，推迟职工退休年龄只能延缓养老金缺口出现的时间，并无法从根本上解决养老金缺口问题。但就相对短期而言，逐步推迟退休年龄是缓解养老金收支失衡问题快速有效的措施，也是配合其他政策解决养老金缺口的必要措施，同时逐步推迟退休年龄也是经济社会逐步适应人口老龄化的必然选择。
（四）提高养老金投资规模和收益率
通过全国统筹扩大养老金管理规模和投资规模，进而提高投资收益率，是改善养老金支付缺口问题的有效方法，也能一定程度上缓解政府财政养老金补贴方面的支出压力。王成（2015）提出全国统筹基本养老保险可以实现养老金集中运营管理，扩大投资规模进而提高养老金投资收益率。而根据《中国社会保险发展年度报告2016》，2016年广东、江苏、浙江等9个省份基金累计结余超过千亿，而青海、黑龙江、内蒙古等7个省份则出现当期收支缺口，而实行全国统筹可以改善养老保险制度碎片化现状，优化解决各省份基金结余与缺口无法协调问题。2018年6月国务院决定建立养老保险基金中央调剂制度⑤，实质性地推进了养老金全国统筹的进程。此外王成也主张推进养老保险基金多元化管理，以期进一步提高养老金投资收益率。江玉荣（2013）、张春丽（2016）则从养老金投资监管的角度出发，认为可以适当考虑放开数量限制，逐步引入“审慎人规则”的监管模式，以此来改善养老保险金管理制度，提高养老基金的投资效率。因为相比于数量限制监管模式，养老保险基金审慎人规则监管模式能够最大化市场机制在养老保险基金投资中的基础性作用，其较高的灵活性也使得基金管理人能够更快的对市场环境变化做出反应，进而提高养老保险基金的投资业绩。
国际上许多国家都尝试通过完善、规范养老基金投资运营环境，以此提升基金投资收益进而改善公共养老保险金的收支状况，一些发达国家养老基金通过多元化的投资组合而收益颇丰，部分国家养老保险资金投资回报率甚至可以超过10%，较高的投资回报率有效缓解了这些国家养老保险金的收支压力。因此在尽快建立健全相关法规的基础上，逐步放宽对中国养老保险基金投资运营管理的限制，通过诸如审慎人规则的监管模式以及更为多元化的投资策略来提高养老保险金的投资回报率，进而改善养老保险金的收支情况是中国养老保险制度的必然选择。2015年8月国务院印相关文件正式批准了养老金入市，其中规定了养老基金投资于股票、基金等产品的比例总体不得高于其资产净值的30%⑥。养老基金入市确实有利于养老金投资的多元化与提高增值收益，但入市之后如何有效抵御市场系统性风险，保护投保人的资金安全，则需要更为完善的监管法规来约束引导。
