作者：孙守纪
中国养老金融50人论坛特邀研究员，对外经济贸易大学保险学院副教授
面对世界范围内的人口老龄化危机，各国都在不同层面上改革养老金制度。养老金改革不仅技术性强，而且高度政治化，不仅有充满意识形态的理念之辩，而且还有错综复杂的利益之争，因此很多国家的改革都极为艰难。而英国近年来实施的一系列改革极为顺利，这些改革重塑了二战以来英国的养老金制度，较好地平衡了个人、雇主和国家之间的养老责任，开创了英国养老金发展的新时代。从2002年养老金委员会成立到《2017年养老金计划法案》通过，这一系列改革历时15年之久，虽然先后经历工党政府、联合政府和保守党政府的轮替，但是保持了较好的连续性和一致性，这在世界养老金改革历史中也是极为罕见的。
回顾改革历程可以发现，英国养老金改革的顺利推进得益于建立改革立识，而改革共识的建立又得益于新的认知和多层次的协商。具体而言，一是改革方案中充分利用行为经济学的最新研究成果，通过更加科学的设计来达成共识；二是通过不同层次的广泛协商达成共识，而养老金委员会在沟通协商过程中发挥着关键作用。在科学认知和利益协调的基础上，英国政府强大的政策执行力推动了改革的顺利开展。
1 通过新认知达成共识：行为经济学的进展及对英国养老金改革的影响
面对人口老龄化的加速，各国养老金政策的一个核心内容是鼓励个人养老储蓄。根据新古典经济学中的生命周期理论，每个人理性的个体都能够基于对终生收入的预测，在整个生命周期内规划其消费和储蓄，实现个人效用最大化。人们通常会在年轻时储蓄，用于老年退休时的消费。照此理论，养老储蓄就不会出现大的问题。但是，很多证据表明大部分人的养老储蓄不足，很多年轻人甚至几乎没有储蓄。为此，基于对新古典经济学的反思和批判，行为经济学家提出了一系列理论来解释养老储蓄不足的现象，并提出增加储蓄的政策建议，取得了较好的实践效果。这些政策建议也深刻地影响了英国养老金改革。
1.1 行为经济学关于养老金研究的新进展及其政策含义
行为经济学家对新古典经济学假设的修正可以总结为以下四个方面。这四个方面对养老金改革都具有极强的政策含义。
首先，有限理性。新古典经济学假设每个个体都是完全理性的，能够准确计算出消费和储蓄的最优比例。但实际上，大部分人都是有限理性的，即使经受过经济学训练的人也不一定能够计算出最优的储蓄率。有限理性导致个人在面临复杂的问题和诸多选项时无所适从，只好采取拖延策略，把增加养老储蓄的问题无限期的拖延下去，导致养老储蓄不足。该理论的政策含义是，养老金制度应该尽可能简化，避免过度复杂。
其次，有限的自控能力。很多人即使能够计算出最优的储蓄率，但他们也没有自我控制能力和意志力去实现这个目标。很多人在接受采访时承认自己的储蓄不足，但是缺乏足够的意志力来增加储蓄。据调查，大约35%的受访者表示将在随后的几个月内增加储蓄，但是其中86%的人在随后的几个月内没有增加任何养老储蓄。该理论的政策含义是，为了解决自控力不足的问题，政府应该采取某种强制或者准强制措施要求人们参加养老保险计划。
第三，惰性、拖延和双曲线折现率。拖延和缺乏自我控制力密切相关，人们总是习惯使用拖延战术来应多令人不快的任务。行为经济学家使用的自我控制力和拖延等概念更像是心理学概念，而经济学家使用双曲线折现（hyperbolic discounting）来描述其含义。双曲线折现意味着大部分人的折现率是随时间而变化的，在短期折现率较高，而在长期折现率较低，这意味着人们会高估当前的价值而低估未来的价值。双曲线折现率使得人们高估当前消费的价值，而低估未来储蓄的价值，导致养老储蓄不足。有学者对企业员工进行了一项调查，其中68%的人认为自己的养老储蓄太低了，应该将收入的14%用来储蓄，但是实际的储蓄率仅为6%。该理论的政策含义是，为了解决惰性和拖延的问题，可以采取自动加入机制，即不需要个人选择即可默认加入养老金计划，只有想要退出时才需要主动选择。
第四，损失厌恶。实现生活中有充分的证据表明，大多数人都是厌恶损失的，损失造成的效用下降远远大于收益产生的效用增加，前者大约是后者的2倍。对于很多人而言，养老储蓄降低了个人的可支配收入，被视为是一种收入损失，会大大降低效用水平，因此人们不愿意增加养老储蓄。该理论的政策含义是，可以通过雇主匹配供款、政府财政补贴、降低管理费用和逐步提高缴费率的方式来降低人们的损失感受，减少对养老储蓄的抵制心理。
在实证研究中，很多学者使用企业层面的数据研究发现，采用自动缴费机制等办法，可以有效增加员工的养老储蓄。行为经济学的发展和应用在很大程度上也影响了英国的养老金改革。
1.2 行为经济学对英国养老金改革的影响及其成效
英国最近的一系列养老金改革充分吸收了上述行为经济学的研究成果，使得改革方案设计更加科学合理，为达成改革共识奠定了基础。
1.2.1 简化养老金制度
英国此次养老金改革的一个重要内容是简化养老金制度，把双层结构的国家养老金计划改成单一养老金计划。历史上，英国养老金制度极其复杂，这不仅降低了大家对养老金制度的信心，而且不利于更多人参保。英国养老金第一支柱国家养老金计划是双层结构，第一层是国家基本养老金计划（BSP），第二层是国家第二养老金计划（S2P）。从2016年4月起，一个统一的单一养老金计划(the Single-Tier Pension, STP)将取代现行的双层国家养老金制度。单一计划实施后每周给付为144英镑，并且逐年调整。全额领取单一养老金要求35年的国民保险缴费年限或相应的缴费金额。领取养老金的最低缴费年限为7-10年。缴费年限在最低年限和35年之间的退休者将按比例获得较少的养老金。单一养老金计划的执行极大地简化了英国的养老金体制，有助于民众更好地了解他们在退休时所能得到的养老金。
1.2.2 引入自动注册机制
为了解决参保者惰性、拖延和缺乏自我控制的问题，英国政府引入了自动缴费机制，以提高职业年金的参保率。英国政府通过了《2008年养老金法案》，决定建立个人账户式的国家职业储蓄信托计划（National Employment Savings Trust，NEST），该计划从2012年开始实施。建立NEST计划的一个核心内容就是引入自动注册机制以提高参保率。雇员自动注册是指凡年龄超过22且未达到退休年龄的、年收入超过5035英镑（2006-2007年度标准）的雇员自动注册到养老金个人账户计划中来，这是一个默认选项。如果雇员条件符合，可以主动选择退出。虽然雇员可以主动选择不参加该计划，但是当他们更换雇主时，会再一次被自动注册到雇主的个人养老金计划中来。
为了吸引雇员参加，解决参保者面临损失厌恶的问题，新成立的NEST计划还提供雇主匹配供款和政府税收优惠。雇主匹配供款是指雇主最低的缴费率是3%（收入在5035英镑和33540英镑之间），从2012年的1%起步，逐步增加到3%。政府税收优惠是指政府提供1%的税收优惠，具体形式是雇员缴费率为5%，政府对其收入所得税减免20%。在实施过程中，为了减少改革阻力，自动加入计划的缴费率逐步上调。到2019年4月6日以后，雇主最低缴费为3%，雇员为5%，合计最低缴费达到8%。
1.2.3 降低运营管理成本
为了进一步解决参保者面临的损失厌恶问题，除了雇主匹配供款和税收优惠外，政府于2010年7月建立了NEST管理委员会(National Employment Savings Trust Corporation)，专门负责NEST计划的受托管理，通过集中受托的方式来降低管理成本。NEST管理委员会是一个受托人委员会，由1名主席和另外10名受托人组成，其主要功能是制定战略目标。NEST管理委员会的管理团队具体负责NEST计划的日常管理。NEST管理委员会每年从注册NEST的雇员中收取较低的年度管理费用，为年度总基金的0.3%，该收费比例远低于目前市场上1%左右的收费率。
1.2.4 建立默认投资基金
为了降低投资管理成本，加强投资风险控制，使得投资风险和个人年龄相匹配，保障退休时能够获得较高的收益，NEST计划实施默认投资管理制度。默认投资管理是指当雇员参加NEST计划时，自动指定目标日期基金（NEST Retirement Date Funds）或者称之为生命周期基金。当参与者注册NEST账户时，系统根据其达到法定退休年龄的时间为其推荐适合的生命周期基金。例如，参与者到2036年达到法定退休年龄，那么系统会推荐NEST2036 基金。如果雇员没有主动选择其他基金，将默认其同意将养老储蓄投入该生命周期基金中来。参与者刚加入到NEST 时，其个人账户中的资产根据成员距离退休时间的长短，生命周期基金具有3个不同的投资阶段，分别是初期、成长期和成熟期。这三个阶段的投资目标和收益率各不相同，在成熟期的阶段性目标是将基金逐渐抽离出高风险投资产品，逐渐将低波动产品纳入到这类基金投资中，直到法定退休年龄。
1.2.5 改革的成效
总体而言，引入自动加入机制极大地提高了职业养老金的参保率。虽然英国公共部门养老金参保率较高，但是私人部门养老金参保率在2010年之前呈现下降趋势。自从2012年实施自动注册机制以来，英国职业养老金参保率从2012年的55%增加到2017年的84%，参保人数从690万增加到1770万；其中公共部门参保率达到92%，计480万人；私人部门参保率达到81%，计1290万人。
除了提高参保率以外，自动缴费机制也增加了雇主和雇员的缴费率。据分析，实施自动缴费机制后，与2012年2.1%的基准缴费相比，雇员的缴费率增加了0.45个百分点，增长率为21%；与2012年4.9%的基准缴费率相比，雇主缴费率增加了0.6个百分点，增长率为12%；与2012年7.0%的基准缴费率相比，雇员和雇主合计缴费率增加了1.05个百分点，增长率为15%。以金额计算，平均每周增加了4.31英镑的缴费。
2 通过协商达成共识：养老金委员会的作用及其影响
除了行为经济学的影响外，英国养老金委员会（Pensions Commission）在达成共识的过程中也发挥着不可替代的作用，其作用被誉为“使得不可能的事情变成可能”。
2.1 养老金委员会建立之初政府内部的争论与协商
养老金委员成立于2002年12月。该委员会成立前后，英国政府内部在养老金委员会的评估范围和人员组成方面存在较大分歧。首先，在确定评估范围上，首相布莱尔和财政大臣布朗就存在较大争议。布莱尔希望建立一个委员会全面、深入地评估英国整个养老金制度，而布朗坚持该委员会应该评估私人养老金计划即可，而不需要评估国家养老金计划。2002年以来，由于英国DB型养老金计划的不断缩减和财务问题层出不穷，经过和工作与养老金部、财政部的一系列会议，布莱尔确认养老金是其应该深度介入的问题。为了确定养老金委员会的评估范围，英国政府内部经过了长期的谈判，直到2002年12月养老金绿皮书定稿的最后一刻才确定，即主要评估私人养老金计划，但是同时也可以评估国家养老金计划对私人养老金的影响。与此同时，根据财政大臣布朗的命令，养老金委员会获得了一个超长的工作时间表，可以在2005年选举之后提交最终的研究报告。布朗希望通过这种方式把养老金改革问题静悄悄地拖延下去直到人们遗忘，而不是真正解决它。机缘巧合的是，正是由于允许养老金委员会评估国家养老金对私人储蓄的影响，使得养老金委员会可以全面地评估英国整个养老金体系，而不是仅仅局限于私人养老金制度；正是由于超长的工作时间表，可以使养老金委员更加从容、细致、深入的评估英国养老金制度，写出高质量的研究报告，给出具有说服力的政策建议；正是超长的工作时间表可以使得养老金委员有充足的时间向多个利益相关者征询意见；这三点对达成改革共识发挥了不可替代的作用。
其次，在确定委员会的成员方面，布莱尔和布朗也存在争议。布莱尔最初建议任命一位成员即可，但是财政部希望任命多位成员。经过谈判，最终双方达成协议任命三位成员，形成一个研究团队。其中，首相提名Adair Turner任主席，财政大臣提名Jeannie Drake任委员，国务大臣提名Andrew Smith任委员。Adair Turner时任美林证券集团副主席，曾长期任职于麦肯锡公司，在剑桥大学和伦敦政经学院教授过经济学，1995年到1999年任英国工业联合会(Confederation of British Industry，CBI)的总干事（Director-General），具有资方的背景。Jeannie Drake时任英国通讯工人联盟副总书记，英国全国工会理事会（Trades Union Congress, TUC）主席，主要代表劳方利益。Andrew Smith是伦敦政治经济学院的教授，属于独立第三方。由此可见，养老金委员会的成员具有代表性，资方、劳方和第三方的代表均有涉及。
2.2 养老金委员会的工作特色及其内部成员之间的沟通协商
养老金委员会的工作特色受到了主席Adair Turner在麦肯锡工作经历的影响，强调使用原始数据，注重从头开始构建模型而不是借助已有的模型，注重直接吸收国际经验。虽然养老金委员的三位成员此前都没有关注过养老金问题，但是正因为如此，他们才能够给养老金改革带来新鲜观点。经过一番准备，他们很快成为某一领域的专家，他们建立的人口模型和数据用来分析养老金问题是以前学者从来没有使用过的。
为了增进委员会成员之间的信任，成员轮流邀请其他两位成员到家里共进午餐，并讨论工作进展，他们经常问自己的问题是“目前为止，我们相信哪些内容”，以此首先在成员内部建立共识。通过这种工作方式，委员会成员之间很快建立了信任关系，减少了彼此之间的协调成本，使得他们能够专注于需要解决的关键问题。
养老金委员会的秘书组成员主要来自工作与养老金部。该工作组规模不大，主要由6名分析师组成。虽然养老金委员会是一个独立机构，和工作与养老金部之间建立了防火墙，但是工作与养老金部内部也建立了一个平行的工作小组，以便向部长提出建议，更好地对养老金委员的工作做出反应。
2.3 养老金委员会的工作策略和第一份研究报告主要的结论
养老金委员会认识到养老金改革是高度政治化的议题。为此，养老金委员会的工作策略是把研究报告分成两份，第一份报告侧重客观中立的分析而不给出任何政策建议，最大程度地减少争议；第二份报告再给出政策建议。这两份报告分别在2004年10月和2005年11月公布。Adair Turner把第一份养老金报告的主要发现总结为三个冷酷的事实。第一，由于私人养老金覆盖率下降，国家养老金计划将负担更多的养老责任。第二，大约只有0.5%的人按照新古典经济学理性人的模式进行养老储蓄，而绝大多数人参加养老金计划都是被动或者偶然的，诸如政府强制参保，雇主恰好提供职业养老金，或者金融机构直接向他们推销相关产品。第三，中小企业提供职业养老金的成本极高，这导致20-30%左右的养老金被管理成本消耗掉。上述事实意味着政府只有以下四个选项可供选择：一是放任退休者获得更少的养老金，二是增加税收来补贴养老金，三是增加私人养老储蓄，四是提高平均退休年龄。
在上述报告的基础上，经过多方沟通，英国各方基本达成了三方面的共识。第一，当前国家养老金和私人养老金相结合的制度难以满足个人的退休养老需求；第二，为了解决这些问题，需要采取综合改革措施：增加私人养老金储蓄、提高退休年龄、增加政府对公共养老金的支出，任何单一措施都于事无补；第三，需要同时改革国家养老金和私人养老金，特别是私人养老储蓄不能完全依赖自愿的方式，因此必须采取某种强制方式，其中建立自动加入机制是一个重要选项。
2.4 养老金委员会与外部利益相关者的沟通协商
养老金委员会花费了大量时间和精力与诸多利益相关者进行沟通协商。在第一份研究报告发表之后，养老金委员会在伦敦展览中心召开了一个大型见面会向人们介绍第一份研究报告的观点，参与者有90多人，分别代表不同的利益团体。英国工作与养老金部也在全国范围内举办国家养老金日（National Pension Days），每次参会人员在300人左右，以倾听人们对第一份研究报告的反应。在活动之前调查发现，大约80%人反对提高退休年龄，但是在当天活动结束之后，经过仔细聆听评估报告之后，人们的态度已经发生了根本性改变。
此外，养老金委员会小心翼翼地向保守党影子内阁工作与养老金部长David Willetts征询意见，同时也向自由民主党、英国工业联合会(CBI)和英国全国工会理事会（TUC）征询意见。养老金委员还和媒体进行了富有成效的合作。特别是，养老金委员欢迎金融时报的编辑Nick Timmins积极参与其中，这有效避免了负面消息或者断章取义信息的出现。
为了达成一致，相关利益团体都做出了让步和牺牲，这主要体现在代表劳方的全国工会理事会（TUC）同意提高退休年龄，而代表资方的英国工业联合会（CBI）同意向新建立的个人账户养老金计划缴费。例如，提高退休年龄的建议获得英国全国工会理事会（TUC）的批准得益于养老金委员会成员Jeannie Drake的大力支持。在TUC内部会议上，其成员试图通过多个解决方案以避免提高退休年龄，但他们最终还是接受了养老金委员会的方案。
虽然英国工业联合会（CBI）反对新建立积累制的个人账户养老金计划，但是总体上支持养老金委员会的评估报告。英国工业联合会主席Sir Digby Jones认同养老金委员会关于英国养老金现状的分析，认为该报告有助于公众认识到养老金危机迫在眉睫，英国养老金制度的确需要综合性的改革。此外，其他一些规模较小的组织，诸如工程雇主联合会以及妇女养老金组织都展现了合作的态度。
经过和上述多个利益相关者的沟通，2005年11月30日，养老金委员会发表了第二份报告，提出了三方面的政策建议：一是在全国范围内建立一个低成本的积累制的个人账户养老金计划，采取自动加入机制，可以自愿退出；二是减少英国养老金制度中的家计调查型津贴，以减少对储蓄的负面激励；三是建议国家基本养老金增长率和平均收入增长率挂钩，同时稳步提高退休年龄，以实现养老基金收支的总体平衡。2006年4月4日，养老金委员会发表了最终报告：《实施一整套的养老金改革》。养老金委员会的三份研究报告为2007年和2008养老金法案的顺利通过奠定了基础。
2.5 养老金委员会工作完成之际政府内部的争议与协商
虽然养老金委员会在获得外部共识方面是非常成功的，但是养老金改革方案的实施还需要解决政府内部的争议，在政府内部获得共识。养老金委员会主席Adair Turner也清醒地认识到，他们是一个独立调查委员会，他们可以分析问题、提出建议，但是最终的改革决定还必须由政府做出。因此，养老金委员刻意保持其独立性，直到最后一刻将养老金报告交付印刷之时才向政府部门汇报。
在第二份评估报告发布之后，英国财政大臣布朗致信养老金委员会，指出财政部反对其政策建议。在英国政府内部每个人都知道，布朗私下里悄悄地诋毁养老金委员会超过了一年。财政部提出了另一套养老金改革方案，布朗计划在年度财政预算公布后的9日内公布。随后，政府内部进行了多轮谈判，最终财政部做出了重大让步，而养老金委员会的大部分建议也到了认可。这一结果的出现取决于三个关键因素。一是首相布莱尔对养老金改革投入了大量的时间和精力。2002年以后布莱尔非常关注养老金问题，在养老金改革方案的最后谈判阶段，布莱尔平均每周抽出5—6个小时参与其中，处理各种细节问题，这对推进养老金改革极为重要。正如唐宁街10号首相府政策小组顾问Gareth Davies指出的那样，唐宁街10号从来不缺乏各种各样能够改变世界的建议，但该建议能否落实关键取决于首相是否愿意花费时间、精力和资源。而对于推动养老金改革，布莱尔的确花费了大量时间和精力。
二是国务大臣John Hutton的坚持顶住了来自财政部的压力。在养老金委员会改革建议公布之后，财政部向工作与养老金部施加压力，希望以此来弱化养老金委员的影响，但是Hutton顶住财政部的压力，坚决支持养老金委员提出的改革建议。
三是养老金委员会主席Adair Turner的政治技巧和养老金委员会富有弹性的政策建议。养老金委员成功地在各个利益群体之间取得了平衡，既没有表现出倾向劳方，也没有倾向资方。在改革方案中，养老金委员坚持了主要的改革措施，但是也在一些次要方面做出了让步，表现出了较强的灵活性。在改革方案中，每一个利益群体似乎都牺牲了一些利益：雇主必须向新的积累制个人账户养老金计划缴费，工人必须工作更多的时间才能领取到养老金，政府必须增加财政支出以实现国家养老金和收入增长挂钩。表面上看，英国全国工会理事会（TUC）和工业联合会（CBI）都支持了看起来他们应该极力反对的方案。但长远来看，每个利益群体放弃一些利益的同时达成了一个对各方都有利的方案。
2005年选举时，保守党和自由民主党都赞同将国家养老金和工资增长挂钩。2007和2008年的两部养老金法案，都得到了跨党派的广泛支持。2010年选举之后，保守党和自由民主党联合政府上台后继续支持养老金改革，养老金委员会建议的改革措施大部分都是从2012年以后开始实施的，改革的连贯性和一致性得到较好的保障。
3 英国养老金改革的经验借鉴
回顾改革历程可以发现，英国养老金改革的成功经验可以概括为以下三个方面。首先，提高认知，应用行为经济学的最新研究成果为顺利推进改革奠定了认知基础。养老储蓄不足是大部分国家都面临的棘手问题，很多国家也都出台了很多措施来鼓励养老储蓄，但是效果强差人意。而行为经济学从心理学、社会学的视角出发，提出了更富有洞察力的理论，更好地解释了养老储蓄不足的问题，并且提出了具有针对性的政策建议。无论是在理论上，还是在企业层面实施的大量实证研究都表明，行为经济学提出的增加养老储蓄的建议更加有效。这些政策建议的有效性获得了社会各界的广泛认同。
其次，独立的养老金委员会不仅具备较高水平的分析能力，而且还具备娴熟的政治技巧，在多个层面进行广泛沟通为顺利推进改革奠定了政策基础和民意基础。养老金委员会使用大量第一手资料、开发人口预测模型，对英国养老金制度深入细致、客观中立的分析获得了广泛认同。此外，养老金委员会非常具有政治智慧地把评估报告分成客观分析和政策建议两个部分以减少争议。在评估报告公布后，养老金委员会和利益相关者进行了广泛沟通，能够听取不同党派、不同立场人群的意见。经过多个层次的协商，相关各方最终实现了利益妥协。
最后，强有力的政策执行力为顺利推进改革奠定了政治基础。回顾改革过程可以发现，无论是养老金委员会成立之初还是提交评估报告之后，英国首相布莱尔和工作与养老金部都发挥了强有力的政治领导力和政策执行力。在养老金委员会成立之前，布莱尔就深度介入养老金改革问题；在提交评估报告之后，布莱尔花费了大量时间和精力参与养老金改革谈判，不仅能够充分理解养老金领域的诸多细节问题，而且在面临财政部强烈反对的情况下，在宏观上能够果断做出正确决断。工作与养老金部在部长频繁更换的情况下，能够抵挡住财政部的巨大压力，掌握养老金改革的主动权，不断深入推进养老金改革。虽然养老金委员会提出了很好的政策建议，但是这些建议的最终采纳和改革决断的做出必须是政府。因此，坚强的政策执行力是顺利推动养老金改革的政治保障。
英国的改革经验对中国养老金改革具有重要借鉴意义。目前，我国养老保险改革处在攻坚阶段，该领域的很多重大问题尚存较大争议。这些争议可以概括为认知之争、利益之争、观念之争和意气之争。认知之争的根源在于养老保险制度的复杂性。利益之争的根源在于不同群体的利益诉求不一样。观念之争的根源在于福利理念的差异，其中也夹杂着认知差异和利益之争。意气之争则属于另一个层面的争论，个人化和情绪化的特征较为明显。因此，针对上述争议的内容，解决争议的核心手段还是通过提高认知和进行广泛协商实现利益协调。
首先，中国养老保险的很多基本问题还需要学理上深入探讨，不断深化认知。例如，中国养老保险制度最显著的特征是统账结合，而对该制度模式的认知还有待提高。从养老金类型学的角度分析，统账结合制度不属于单一的养老金计划，而是两个计划组成而成的，其中社会统筹部分属于DB型现收现付制，而个人账户部分属于DC型完全积累制。正如一些学者指出的那样，统账结合制度是“两项制度而非一项制度，是混合而非结合”，并没有太多的创新性，并不是一个全新的制度模式。之所以在现收现付制基本养老保险制度中加入个人账户，其目的主要有两个，一是实现资金积累，二是实现基金自我平衡，最终能够应对人口老龄化风险。但是，在实际运行过程中，这两个目的都没有实现。首先，从实际运行效果来看，由于个人账户部分没有做实，采取了空账运营模式，个人账户已经实际上变成了名义账户制，积累资金的目的没有实现。因此，无论是统筹账户还是个人账户，都采取的是现收现付制，资金的积累程度取决于整个养老基金的结余程度，而不是个人账户的积累程度。其次，在实际运行过程中，由于计发系数设计不科学、个人账户余额可以继承等规定，使得个人账户出现双重财务风险而无法实现自我平衡：长寿者需要统筹账户补贴发放个人账户养老金，而短寿者的个人账户基金余额被继承人领走，无法在整个制度内调剂使用。由此可见，个人账户的实际运行结果完全背离了设计初衷。认清个人账户的本质和实际运行情况后可以发现，养老保险个人账户改革迫在眉睫，在改革过程中，可以放弃个人账户的积累功能，强化个人账户的记账功能，根据精算原则调整个人账户计发系数，实施个人账户年金化发放，加强缴费与待遇之间的精算联系，消除个人账户实际运行中的财务风险。
其次，中国养老保险改革需要协调多层次的利益冲突。毋须讳言，养老金改革本质上是利益调整的过程。改革成功的关键是能够在长期利益和短期利益、全局利益和局部利益之间做出正确的取舍。我国养老保险改革既要考虑劳动者的养老金权益，也要考虑到企业的养老缴费负担；既要考虑中央政府的财政责任，也要考虑地方政府的行政管理能力；既要考虑眼前急迫的问题，也要考虑将来的长效机制。例如，提高基本养老保险统筹层次是当前我国养老保险改革的一个关键问题。我国政府历来重视该问题，早在1993年的十四届三中全会中就提出要逐步实现全国统筹，但是目前尚未完全实现省级统筹。可见推进该项改革十分困难，其中最大的难点就是无法有效协调利益冲突。这种利益冲突首先表现在不同统筹地区基金结余差距较大，结余资金较多的地区不愿意参加统筹，而出现基金赤字的地区积极要求参加统筹。基金结余差异反映的是不同统筹地区养老负担不均衡的问题，具体表现在制度抚养比的差异和缴费率的差异等方面。养老负担不均衡的问题既有历史遗留原因，也有经济发展和人口流动的原因。除此之外，提高统筹层次还涉及中央政府和地方政府财权和事权的划分问题。养老保险的财权涉及中央政府的财政补贴和地方政府的保费征缴，事权涉及中央政府宏观政策的制定和和地方政府政策的落实执行。而养老保险保费征缴又涉及到劳动部门和税务部门的双重征缴体制。因此，提高统筹层次涉及到错综复杂的利益纠葛和体制桎梏，这需要在多个层面实现利益协调才能够真正提高统筹层次。要想真正实现全国统筹，首先需要在降低企业缴费的基础上执行全国统一费率，消除各个地区通过竞相降低缴费率实现制度套利的空间。其次，养老保险费征缴和发放实现全国垂直管理，脱离与地方政府关系，将养老保险基金结余上交给中央政府的同时也将地方政府养老保险的财政责任上交给中央政府，将养老保险的事权和财权完全交给中央政府。第三，简化养老金制度，协调三支柱的待遇水平搭配，稳步提高退休年龄，从顶层设计和制度整体设计出发，从根本上增强养老保险的可持续性，为中央政府承担完全责任创造良好的制度环境。
最后，中国养老保险改革仍然需要加强政策执行力。推进养老保险改革需要建立共识。同时，养老保险改革也需要政治决断力和政策执行力。由于中国养老保险制度建立时间晚、历史遗留问题多、外部社会经济环境变化迅速，这使得养老保险存在的问题复杂，改革头绪较多。因此，在改革过程中难免会多方权衡，在改革顺序上分清轻重缓急。例如，我国早在2008年就出台了事业单位养老保险试点改革方案，但是此后进展不大，直到2015年机关事业单位养老保险改革才正式实施。在此过程中，2009年新型农村养老保险开始试点，2011年城镇居民养老保险开始试点，这些重大改革措施弥补了养老保险覆盖面的制度缺口，使得中国养老保险基本上实现了制度全覆盖。可见，机关事业单位养老保险改革的紧迫性是排在“制度全覆盖”之后的，因为首先需要解决待遇“有无”的问题，然后再解决待遇“高低”并轨的问题。但是，现在我国养老保险制度的制度全覆盖已经完成，城镇职工和机关事业单位养老保险已经实现并轨，城乡居民养老保险已经实现统筹，改革难度较小的辅助性改革措施都已经实施。因此目前的改革重点就是集中精力解决职工基本养老保险长期以来悬而未决的关键难点。目前，最紧迫和最艰巨的任务就是改革统账结合制度和提高统筹层次。对于具有任期限制的政治家而言，养老保险改革可以采取立即行动，也可以久拖不决。对于政治家个人而言，采取拖延策略也许是风险最小的行为，但是对于整个国家而言，拖延策略会使得养老金问题不断积累，矛盾不断激化，而改革难度越来越大。因此，养老金改革同样需要在科学认知和利益协调的基础上建立共识，在共识的基础上还需要政策决策者做出果断决策，增强政策执行力，推进养老金改革。
（原文发表于《探索》2018年第5期，转载经作者授权）
