武汉科技大学金融证券研究所所长 董登新教授
中国养老金融50人论坛核心成员
十九大报告第一次明确作出“尽快实现养老保险全国统筹”的决策，“尽快”二字表达的是时代紧迫感、历史使命感，不能拖延。实现养老保险全国统筹，应该成为2020年全面建成小康社会的内在要求，也是人民获得感、安全感、幸福感的重要组成部分。
2018年6月13日，国务院发布《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》（以下简称“通知”），这标志着我国职工基本养老保险全国统筹的实现路径、时间节点、步骤进程及最终方案已经水落石出，接下来就是具体实施，付诸行动，这是一件令人振奋的重大民生举措。
从“通知”条款及人社部答记者问的相关内容，我们可以梳理出尽快实现养老保险全国统筹“三步走”的清晰思路及实施步骤：第一步，从2018年7月1日开始正式实施中央调剂制度；第二步，截止2020年底，全面实现真正意义上的省级统筹，也就是实现企业职工基本养老保险省级统收统支，结束地级市或县（市）统收统支的历史；第三步，从2021年开始，正式实现职工基本养老保险全国统筹（全国统收统支），这是最后的“临门一脚”。
养老保险全国统筹最核心的理念，就是在公平与效率兼顾的前提下，实现职工基本养老保险全国统收统支的“大一统”制度，它既体现制度公平，消除地区之间的制度差异，同时也体现制度效率，有利于充分发挥职工养老保险基金的规模效应及在全国范围内互助共济的功能作用，同时维持保险精算平衡下的制度高效与可持续。
实现职工基本养老保险全国统筹，是一个系统工程，它不单单是全国统收统支的问题，还必须多措并举、配套改革、同步推进。养老保险全国统筹，既是我国缴费型社会保障制度领域的一次重大改革，同时，更是我国养老保障体系三支柱整合的一次重大机遇。因此，我们必须从战略高度进行顶层制度再设计，把握历史时机，大胆推进改革。
（一）养老保险全国统筹与“社保降费”必须同步推进
众所周知，基本养老保险的缴费率与替代率是相互匹配、密不可分的。一般地，高替代率必须要有高缴费率来支撑；而较低的缴费率则只能支持较低的替代率。根据国际惯例，作为第一支柱的基本养老保险（公共养老金），其制度定位应该是为国民养老提供底线保障，并能防止老年贫困。这一“底线保障”的制度定位，表明基本养老保险的给付替代率不可能太高，进而与之相匹配的缴费率也不宜过高。
目前，我国职工基本养老保险总缴费率最高水平仍为28%，其中，雇主缴费率为20%，雇员缴费率为8%。根据世界劳工组织对148个国家的统计，基本养老保险雇主费率超过20%的国家仅有20个，而雇员费率超过8%的国家也只有38个。相比之下，我国职工基本养老保险的总缴费率是严重偏高的，尤其是雇主缴费负担过重。目前我国企业职工基本养老保险替代率同样维持在66%的高水平，而欧美国家替代率则大多为40%左右，这给我国中央财政及全国统筹带来了较大的困难和压力。
我国职工基本养老保险一直采用高缴费率支撑高替代率，其主要原因有两个：一是转制成本与历史欠账无法在短期内划转弥补，我们只能选择高缴费率；二是私人养老金计划覆盖面窄，参与率低，一直无法普及推广，我们只能选择高替代率。这一切都使得基本养老保险成为国民养老保障的唯一依靠，高替代率风险只能由高缴费率来覆盖化解，结果导致职工基本养老保险统筹层次难以提高，即便实现省级统筹，也是困难重重。
然而，随着人口老龄化加剧，我国60岁以上的老年人口已达2.4亿，国民养老已成为不可忽视的重大民生主题。然而，我国职工基本养老保险的高缴费率与高替代率，直接挤压了第二、三支柱私人养老金生存与发展的制度空间，因此，我们有必要通过降低缴费率和替代率，让第一支柱的基本养老保险回归制度本源，并给第二、三支柱腾出发展空间。与此同时，我国经历40年改革开放，经济转型、产业升级迫在眉睫，企业需要通过减税降费来增强创新动力，促进高质量经济发展。
为了促进经济转型升级、给企业降费减负，从2015年开始，国务院率先从失业保险、工伤保险、生育保险三个“小险种”启动社保降费改革，这是自1990年代我国开始建立现代社会保险制度以来第一次尝试社保降费。经过2015-2017年多轮社保降费，目前失业保险总费率已从3%降至1%，工伤保险平均费率已从1%降至0.75%，生育保险平均费率则从1%降至0.5%。很显然，这三个小险种的合计总费率已从5%降至3%以内，再无降费空间可言。
实际上，在社保五险中，职工基本养老保险与职工基本医疗保险是最重要的两个险种，二者缴费率最高、基金积累规模最大，但其收支平衡压力也是最大的。其中，职工基本医疗保险雇主缴费率为6%、雇员缴费率为2%，相比其他国家，其总费率水平应该是大体适度的，它几乎没有降费的空间，因此，在2015年以来的多轮社保降费中，职工基本医疗保险是唯一未降费的社保项目。
然而，在社保五险中最值得我们关注的是职工基本养老保险，虽然其“名义”总费率高达28%（雇主费率20%，雇员费率8%），并成为全球最高的缴费率之一，但在多轮社保降费中，雇主缴费率却仅下调了一个百分点，而雇员缴费率维持现状不变。
很显然，在我国三支柱养老保障体系尚未建成的情况下，第二、三支柱的私人养老金储备仍无法分担第一支柱的养老负担，如果贸然大幅降低职工基本养老保险费率，则无法支撑高替代率的公共养老金支付。然而，过高的缴费率必然会影响企业参保及足额缴费的积极性，当然也会障碍统筹层次的提高，即便硬性实现全国统筹，畸高的缴费率和替代率，将会让中央财政不堪重负，最终可能危及制度的有效性与可持续性。
因此，要想尽快实现职工基本养老保险全国统筹，一方面，必须大幅降低第一支柱公共养老金的缴费率及替代率，另一方面，必须全面普及第二支柱企业年金和职业年金，并大力发展第三支柱个人养老金储备。只有这样，才能实质性地提高制度的覆盖面及参保率，并将名义缴费率变成实际缴费率，从而为实现职工基本养老保险全国统筹奠定坚实的物质基础。
2018年9月6日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议。会议强调，在社保征收机构改革到位前，各地要一律保持现有征收政策不变，同时抓紧研究适当降低社保费率，确保总体不增加企业负担，以激发市场活力，引导社会预期向好。
这里所讲的“抓紧研究适当降低社保费率”，目标所指已经十分明确，三个小险种以及医保，已无降费空间，接下来社保进一步降费的唯一目标，就只剩下雇主缴费率畸高的职工基本养老保险，而且其降费总幅度可能具有较大的想像空间。
（二）整合“三金”制度，为养老保险全国统筹分流减压
事实上，社保降费与企业减负是性质不同的两个概念。社保是民生，是企业社会责任的底线，因此，社保降费应该做加减法、做制度整合，而不是单纯的为企业减负，更不是推脱企业社会责任。
目前我国三支柱养老保障体系的基本特征是：第一支柱独大，第二支柱弱小，第三支柱空白。我们将第一支柱养老金称为“公共养老金”，而将第二、三支柱养老金称为“私人养老金”。在第一支柱职工基本养老保险大幅下调缴费率及替代率的同时，第二支柱企业年金和职业年金必须补位扶正，以弥补第一支柱替代率下降后养老保障的不足。
众所周知，美国政府是世界上赤字与外债最庞大的政府，美国人基本上不怎么存款、也不囤房，但他们一人数卡在手、刷遍全球无忧愁，然而，3亿美国人却拥有28万亿美元的私人养老金总储备，它占全美家庭金融资产的比重高达35%，这才是美国人及美国家庭最大的财富和底气。
相比之下，我国14亿人口的私人养老金总储备仅为1.3万亿元人民币，国民养老只有单一支柱的职工基本养老保险，作为第二、三支柱的私人养老金几乎接近空白，这是一个“未富先老”的人口老龄化大国将无法承受的现实。
作为第二支柱的企业年金规模狭小，发展严重滞后，主要原因有两个：其一，作为第一支柱的职工基本养老保险，过高的名义缴费率与替代率，直接挤压了企业年金生存与发展的制度空间；其二，企业年金、职业年金与住房公积金同时并存，既存在制度重复建设，又存在制度不统一，直接造成制度高成本、低效率以及制度的不公平。
职工基本养老保险总费率高达28%，住房公积金总费率最高可达24%，按照制度规定，这两项是企业必缴的费用，这就意味着企业在勉强缴纳了最高可达52%的费率后，它们基本上没有能力再继续支付最高可达12%的企业年金缴费，因此，在职工基本养老保险与住房公积金优先缴费的硬性规定下，企业年金形同虚设，基本上没有发展空间。
实现职工基本养老保险全国统筹，既要将公共养老金的缴费率及替代率降下来，又要将私人养老金替补上去，从顶层设计角度讲，三支柱养老保障体系是一个有机整体，必须进行制度整合与精算平衡。
事实上，住房公积金与企业年金、职业年金“三金”并存，这既是制度的重复建设，也是多轨制的制度不公平。企业年金与职业年金同为补充养老，一个自愿参加、另一个却强制参加；一个设实账，另一个却含有虚账；而住房公积金则同时具有住房保障与补充养老双重功能，因此，借鉴美国401（k）经验，完全可以将住房公积金与企业年金、职业年金“三金合一”，打造全员覆盖的第二支柱养老金计划，这就是中国版401（k）。
为此，我们建议将第一支柱职工基本养老保险雇主缴费率最终降至12%，累计降低8个百分点，也就是将雇主雇员总缴费率从28%降至20%，其理由有三：第一，与灵活就业人员基本养老保险的总缴费率20%相统一，体现制度公平，这也是国际惯例做法；第二，2009年12月国务院发布《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，规定参保人员跨省就业，除转移个人账户储存额外，还转移12%的单位缴费。第三，全国费率最低的浙江与广东，两省职工基本养老保险雇主费率仅为14%，可再给它们留下两个百分点的降幅，以示“普降”同样惠泽两省；第四，职工基本养老保险雇主费率8个百分点的降幅，正好与企业年金雇主费率8%一致，我们可将职工基本养老保险雇主降费的8个百分点强制平移至“三金合一”的中国版401（k）账户，作为雇主缴费，与此同时，雇员匹配缴费可设定为4%，这样，就可以将“三金合一”之后的中国版401（k）做成普惠型、全覆盖的第二支柱养老金计划。特别说明：美国401（k）含有“房贷”及困难提取的制度功能。
从表面上看（见上表），第一、二支柱养老金制度整合降费，似乎只是做了一个加减法，但其性质与意义已是绝然不同。这样做，不仅大幅降低了企业社保缴费总负担，而且可以重建“准强制性”的第二支柱养老金储备，并为职工基本养老保险全国统筹奠定坚定的制度基础。（见下表）
（三）由税务机构统一征缴社保费，适时改征社保税
2018年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国税地税征管体制改革方案》，明确从2019年1月1日起，各项社保费将交由税务部门统一征收，从而结束了社保经办机构与税务部门“双主体”征缴社保费的局面。
据人社部统计，目前31个省份和新疆生产建设兵团中，有13个省份各项社会保险费全部由社保经办机构征收，仅有河南1个省各项社会保险费全部由税务部门征收，其余18个省份按险种或市县的不同，社保经办机构征收和税务征收同时并存。由此可见，目前我国社保费征缴方式五花八门，既存在地区之间政策标准的不统一，也存在征收部门之间信息分割不能共享，这使得社保缴费存在制度不公平与制度漏损，征缴效率低，管理成本高，这给一些不良企业漏缴、少缴或不缴社保费提供了可乘之机。
由机构改革后的税务部门统一征缴社保费，将更具权威性、强制性、统一性、公平性及透明度。机构改革后的税务部门不仅可以摆脱地方保护及地方本位的干扰，税费征缴工作将更独立高效，而且庞大的税务征稽网点及专业人员还掌握着所有企业及个人的基本档案及应税所得信息，在全民参保及足额缴费上，税务机关通过统一征缴社保费可以发挥“稳、准、狠”的监督作用，进而产生威慑效应，这将大大减少不诚信、不守法企业漏缴、少缴、不缴社保费的违法违规现象，并有利于提高社保制度有效性和公平性，做实全民参保与社保缴费，维护劳工的社保权益。
实现职工基本养老保险全国统筹，必须确保全国统收统支的权威性与强制性。由机构改革后的税务部门统一征缴社保费，这固然对实现职工基本养老保险全国统筹大有帮助，但若能适时将社保费改征社保税，则更可以事半功倍。更何况，社保费改征社保税也是世界惯例性做法，费改税后，意味着凡是有应税所得者，都必须自动缴纳社保税，这既有利于全民参保计划的快速推行，又有利于提高并巩固职工基本养老保险制度的覆盖面与参保率，而且还能提高税费征缴效率，降低行政管理成本。
（四）加大力度划转部分国有资产充实社保基金
为了抵补社保转制成本及历史欠账，我们曾进行过两轮国有资产划转充实社保基金的制度安排，第一轮是始于2001年，减持国有股筹集社会保障基金；第二轮是始于2009年，境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金。2017年11月9日，国务院发布了《划转部分国有资产充实社保基金实施方案》，这是第三轮国有资产划转工作安排。本次划转部分国有资本充实社保基金，主要划转对象是中央和地方企业集团的股权，划转比例确定为企业国有股权的10%。
本次划转工作安排分为试点与分批划转两个阶段。第一步，2017年选择部分中央企业和部分省份开展试点。中央企业包括国务院国资委监管的中央管理企业3至5家、中央金融机构2家。试点省份的划转工作由有关省（区、市）人民政府具体组织实施。第二步，在总结试点经验的基础上，2018年及以后，分批划转、尽快完成划转工作。但时间已过去将近一年，截止2018年10月15日，仅有三户试点企业划转国有资本200多亿元到社保基金，产权变更登记虽已完成，但仍需等待修改公司章程、办理工商变更登记后，200亿才能真正到达全国社会保障基金账户。
然而，职工基本养老保险全国统筹，必须要有足够的基金储备及支付能力作好准备，在多省已出现当年收支缺口（甚至有个别省份基金“穿底”）的情况下，加大力度划转国有资产充实社保基金，为职工基本养老保险全国统筹铺路搭桥、储备足够“粮草”，这是十分必要而紧迫的，所谓“兵马未动，粮草先行”。
（五）延长并统一男女法定退休年龄是世界大趋势
延长并统一男女法定退休年龄，是大势所趋，是国际惯例。目前发达国家男女退休年龄大多延长至65岁之上，而发展中国家男女退休年龄则大多已向60岁靠拢。与此同时，美国已确定将男女退休年龄在2027年从现行的66岁延长至67岁，而且美国规定雇主不得强制要求雇员退休；日本则正在考虑将男女退休年龄从现行65岁延长至70岁，日本甚至还想打造“永不退休社会”。今年6月，俄罗斯推出延迟退休计划，计划从2019年起逐步将男性退休年龄由60岁提高至65岁，女性退休年龄由55岁提高至63岁。
目前，我国男女法定退休年龄不仅小而且不统一，其中，男性退休年龄为60岁，女干部为55岁，女工人为50岁，女特种工为45岁。作为半边天的妇女，退休年龄仅为50岁，这既是劳动力资源的巨大浪费，同时也无形中增大了后代的社保缴费负担。
随着人口老龄化加剧，我国2.4亿老年人对养老服务需求巨大，然而，城乡社区服务及养老服务平台却十分空虚，我们缺乏大量专业化、职业化、社会化的社区服务工作者，包括社工、义工及家庭工人。如果将男女退休年龄统一至60岁，那么，至少可以新增5000万左右的大龄女劳工，她们可以直接进入社区，充实社区服务，并为社区养老及家庭养老提供专业化、职业化、社会化服务。这是一举多得、利国利民的大好事，与此同时，也有利于职工基本养老保险轻装上阵地实现全国统筹。
综上所述，职工基本养老保险全国统筹是一个庞大的系统工程，它需要顶层设计，而不能单兵突进。应该说，社保降费与全国统筹既是机遇，也是挑战，更是社保制度的一次重大变革，这是社保制度改革的难得历史机遇，我们必须科学筹划，果断行动。
（注：本文原载《中国社会保障》杂志2018年第11期，杂志刊载时有删减。）
