我国应加强养老服务业顶层设计、强化政府责任、加大财政投入、抓好政策落实，建立健全合理的养老服务体制，为养老服务业的发展提供税收优惠及金融支持，探索建立长期护理保险制度，加强养老服务业人才队伍建设，为我国养老服务业的健康发展营造良好环境。
养老保障制度包括两个组成部分，一个是经济保障，另一个是服务保障。经济保障分别由养老保险、老年救助和老年福利制度构成，而服务保障则是由养老服务体系提供的。二者均是以制度供给的形式为人们养老提供保障，满足人们的养老需求，是一个国家社会保障体系的重要组成部分。当养老的经济保障逐步健全的时候，人们对养老的服务保障需求会越来越大。近年来，我国人口老龄化进程加速，老龄化已成为全国性的社会问题。预计到2020年，我国老年人口将达到2．48亿，老龄化水平将达到17％。相比老龄人口的不断增长及养老服务需求的持续上升，我国社会养老服务体系建设方面还存在着思想认识不平衡、法律法规不健全、管理体制不畅、体制机制滞后、资金投入不足、扶持政策落实力度不够等问题，严重制约了我国养老服务业的发展。
加快推进社会养老服务体系建设，需要进一步加强顶层设计、强化政府责任、加大财政投入、抓好政策落实，真正为社会力量投资兴办养老服务产业营造良好环境。为此，提出如下建议。
（一）制定老年事业发展规划，完善顶层设计
完善养老事业发展规划，加强顶层设计。一是将养老服务业发展纳入经济社会发展规划，列为服务业重点发展领域，制定实施养老服务业发展专项规划，明确发展思路、发展目标、空间布局、设施建设、土地供应、重大项目、资金投入、政策保障。将养老服务业列入国家经济社会发展的行业类别，赋予其相应的行业代码，进入工商管理序列。二是推进政事分开、政资分开、政社分开、政企分开，明确政府、社会、市场在养老服务发展中的职责定位，把握居家、社区、机构养老模式在组织、设施、技术、人才等方面的需求和发展规律，建立健全政策措施、标准体系和规章制度。要充分发挥政府在养老服务工作中的主导作用，大力鼓励民营投资者举办养老服务业，使社会力量逐步成为养老服务业的主体，统筹所有类型的养老服务实体协同发展，在各项扶持优惠政策上不再区分营利与非营利。三是坚持养老服务业和养老产业协同发展。明确国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》的战略目标，即坚持养老服务业和养老产业协同发展，“两手抓，两手都要硬”。养老服务业由政府主导、民政推动，属公益事业。要明确养老服务的民生定位，强化政府托底保障职责，发挥公办养老机构的托底作用，完善基本养老服务制度。养老产业要坚持市场化运作，引导社会资本发展养老产业。允许包括港澳台在内的境外投资者兴办、运营养老产业。四是引导社会资本投入养老服务领域，使社会力量投资获得合理的利润、从业人员收入达到社会平均工资水平，形成市场导向、布局合理、供给平衡、科学规范、健康有序的养老服务业发展格局。
（二）制定相关法律政策，提供制度保障
一是进一步落实 “养老机构内设医疗机构管理办法”，支持有条件的养老机构内设医疗机构或与医疗卫生机构签订协议，鼓励社区医疗、养老机构融合发展，为老年人提供优质便捷的医疗卫生服务。二是鼓励社区卫生服务机构、医疗机构与养老机构、社区老年人日间照料中心加强合作，实现老年人在养老机构和医疗机构之间的卫生健康服务便捷对接。推进养老机构和社区的卫生服务机构与老年人家庭建立医疗契约服务关系，提供服务指导。三是扶持和发展护理型养老机构。鼓励二级以上医院均设立老年人护养中心，提升老年人医疗护理能力；支持有条件的医院与养老机构合作、合办，鼓励医生到养老机构兼职，使医养结合落到实处；细化政策措施，推动针对失能、半失能老人的护理型养老机构建设，支持养老机构内设或者合作设立医疗服务站点，推动医疗服务机构向老年护理院、老年康复医院转型。对民间资本投资举办的护理型养老机构，在财政补贴等政策上要予以倾斜，将养老机构内设医疗机构及其医护人员纳入卫生计生行政部门统一指导，支持医疗卫生机构举办养老机构。
（三）打破养老产业信贷瓶颈，切实加大扶持力度
建议国家进一步完善税费优惠政策，如在增值税方面对养老机构减半收取等。建议国家开发银行等相关金融机构，进一步降低门槛、细化措施、简化手续，完善开发性金融支持社会养老服务体系建设的政策，为民办养老机构尤其是非营利性民办养老机构提供普遍急需的信贷支持，以缓解其运转资金压力。鼓励商业银行开发符合养老机构运行模式特点的信贷产品，探索向产权明晰的民办养老机构发放资产（设施）抵押和应收账款质押贷款，探索对非营利性养老服务机构的非公益资产发放抵（质）押贷款，探索对农村养老服务机构发放农村土地承包经营权、农房和农村集体建设用地使用权抵押贷款。支持发放融资性担保公司担保的养老服务业贷款。
（四）探索建立长期护理保险制度，解决失能半失能老人护理难题
进一步搞好顶层设计，尽早探索建立独立于医疗保险之外的长期照护保险制度。既缓解医疗保险基金支付压力和老年人“社会性住院”的困境，也促进以居家养老为主、医养护相结合的具有中国特色养老服务体系的真正形成。一是短期内可学习、借鉴山东省青岛市先行探索的模式，统筹建立失能老人长期医疗护理保险基金，采取从医疗保险中分离部分资金、财政适度补充，形成专项失能照护资金保障渠道。二是尽快研究建立失能老人长期护理社会保险制度，采取“国家＋企事业单位＋个人”的筹资模式，强制40岁以上的群体缴纳长期护理社会保险，为失能老人积累长期护理保险资金。三是在目前上述保障体系尚未形成之际，尽快建立失能老人护理补贴制度，由政府出资对中低收入失能老人家庭给予补贴，保障失能老人不因护理开支造成家庭生活困难。
（五）建立健全社会养老服务体系，在统筹城乡发展和信息化上有所突破
建立健全以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系，在统筹城乡发展和信息化上有突破。一是统筹城乡协调发展。分别在城市和农村社区，实施居家养老服务站、日间照料中心等小型养老服务设施建设，以农村幸福院、五保敬老院为依托，打造片区化社区公共服务体系。二是增强居家养老服务功能。制定统一的居家养老服务中心服务和评估验收标准，解决社区居家养老服务用房，积极开展助餐、助浴、助洁、助急、助医等服务项目，为老年人提供便利、优质、价廉的服务。三是推进养老服务信息化建设，建立居家养老服务电子平台。通过现有的网络平台，构建社区智能化管理服务平台，实施“菜单式”服务。支持民间资本运用互联网、物联网，为老年人提供紧急呼叫、家政预约、健康咨询、物品代购、服务缴费等服务项目。建立老年人服务需求信息库，提供为老服务热线、居家呼叫系统、数字网络系统等求助求救服务，增强居家养老服务功能。四是要加大政府购买服务力度。突出对孤老优抚对象及低收入的高龄、空巢、失独、失智、失能半失能困难老人提供服务与补贴，逐步扩大购买居家养老服务覆盖面。积极探索市场化服务机制，选择信誉好、规模大的社会组织，逐步建立起连片辐射、连锁经营、统一管理的居家养老服务模式，提升各地居家养老服务水平。
（六）加强养老服务队伍建设，提高养老机构和从业人员的服务能力
在人才队伍建设方面，一是明确养老服务人员的从业标准，以确保专业、规范的老年人护理服务质量和水平。建立健全养老服务人才培养、使用、评价和激励制度，依法规范用工，促进从业人员劳动报酬合理增长，发展专职、兼职和志愿者相结合的养老服务队伍；整合教育资源，加快培养老年服务管理、医疗保健、护理康复、心理咨询等专业人才；制定养老服务从业人员技术等级评定制度，建立养老从业人员工资待遇与专业技能等级、从业年限挂钩制度；提高家政服务人员为老人服务的技能和水平，实现家政服务与居家养老对接。二是创新养老服务教育培训机制，采取脱岗集中培训和上门培训相结合的方式，提高养老护理服务人员素质。加快推进养老服务教育培训体系建设，鼓励引导高校增设养老服务本科专业，依托院校和养老机构建立养老服务实训基地，鼓励社会力量举办养老服务类职业院校、养老服务培训机构，扩大养老服务人才培养规模。三是提高养老护理员收入水平，支持将养老护理员岗位纳入公益性岗位给予财政补贴，建立健全养老服务业相对合理的薪酬体制和动态调整机制。四是积极推广居家养老服务的典型，推介其服务模式，引导专业化社会组织、家政、物业等企业和机构，加盟、参与、托管社区居家养老服务，为居家老年人提供助餐、助浴、助医等上门服务。
（七）提高养老服务业监管水平
强化养老服务市场监管，依法保障服务对象合法权益。一要按照养老机构设立许可制度的要求，进一步细化养老机构的准入标准和退出机制。二要结合养老服务机构等级评定，参考当地经济发展程度、财政资金投入情况、养老机构类别、硬件建设和服务水平等情况，合理制定收费标准。三要建立长效管理机制。强化行业自律，各部门联动定期开展监督检查。对不符合条件、服务不规范、服务对象投诉较多的及时开展整顿，达不到要求的及时注销登记。四要健全养老服务标准体系，每三年开展一次养老机构等级评定并向社会公开发布，促进和规范养老机构提升内部管理服务水平，依法保障服务对象合法权益。五要强化卫生、防疫、消防、安全等管理，提高养老服务机构的服务质量和管理水平。
