随着我国社会人口老龄化程度的加深 ， 人们对养老金的问题关注度越来越高 。 各种看法和政策建议纷纷出台，为了正确选择改革的路径，有必要对养老金的相关概念 、制度变革历程做清晰的分析。
一、养老金的来源与性质
养老金是指老年人的收入，特别是那些就业的老年人退出劳动力队伍之后的收入问题 。一般而言，这种收入有五个来源，一是个人储蓄，即劳动者在年轻工作时将一部分收入储蓄起来，供年老后使用 ； 二是家庭代际抚养，即“ 养儿防老 ”；三是就业单位建立的养老金制度，例如目前我国的企业年金；四是国家根据法律建立的养老保险制度，往往要求企业 、在职员工或者两者都缴费，缴纳的费用支付给退休者，形成制度性代际抚养；五是政府财政支付的普惠制养老金或者针对某一群体的养老补贴 。这五种来源各有优点，也各有局限性 。我们先假定某个老年人只有其中一个来源，分析一下这五种方法的优缺点 。
个人储蓄的优点是自己可以根据自己的收入水平和偏好把握储蓄的量 ， 缺点是长寿风险 ， 有可能多年的储蓄用完了，人仍然健在 。家庭代际抚养是农业社会主要的养老方式 ，因为在农业社会最大的资产是耕地 ，劳动力则是产出的保障，儿子是家庭中最稳定的劳动力 。家庭代际抚养的优点是可以降低个人储蓄面临的长寿风险，缺点是如果家庭中的年青一代出现问题，包括身体问题或者道德问题 ， 老年人的风险加大。
企业建立的养老金往往与员工工资水平挂钩，即工资高，退休金高，鼓励“ 多劳多得 ”，劳动者在为企业作出贡献的同时 ， 为自己积累了养老金 ，缺点是 ， 如果企业破产或者倒闭，大量退休金可能化为乌有 ； 特别是， 如果企业建立的养老金是积累式的，往往会将积累的基金交给基金公司经营，如果经营不善，可能会出现贬值 。因此，无论是企业倒闭，还是积累的基金经营不善，都是这种方式面临的风险，特别是对那些即将退出劳动力队伍的老年职工，风险更大 。
国家根据法律建立养老保险制度是工业化的产物 ， 最早出现在十九世纪的德国 。 这种制度往往是采取“ 现收现付 ” 的办法 ，即工作的一代人支付养老保险金 ， 收集的保险金支付给退出劳动力队伍的一代 。该制度并不积累大量资金 ， 所以 ， 不存在投资风险 ， 对退休者有法律制度的保障 。但是，这种制度在人口老龄化的时代则出现问题 ， 一方面由于退休者寿命延长，领取退休金的时间延长，另一方面，由于出生率下降 ， 新进入劳动力队伍的年青人比重下降，结果是取之者众 ， 供之者少，制度出现资金收支不平衡的困难 。 如果将养老金保持在低水平 ， 例如 ， 不高于社会平均工资 ， 并且在经济发展正常条件下，维持收支平衡也许不是大问题 。 但是，如果要保持60％ 左右的个人替代率，就可能产生收不抵支 。在现收现付制度下 ， 解决老龄化所造成的资金问题的办法有四种 ， 一是在职一代人多缴费 ， 但是 ， 缴费比例过高一方面会加重在职一代的负担 ， 另一方面会加大企业成本 ， 降低企业的竞争力 ； 二是降低已退休者的待遇水平 ， 但是 ， 减少既得利益往往困难重重 ， 也很难得到社会认同 ； 三是推迟退休年龄 ， 增加缴费者 ， 减少领取年限 。 这种办法是目前面临老龄化的发达国家采取的通行办法 。 但是 ，这种办法也会遇到即将退休者的反对 ， 并且 ， 由于生理原因 ， 老年职工的生产率下降 ， 企业愿意用年青人替代老年人 ， 即以年青人就业为理由反对延迟退休 。 四是国家财政补贴。采取这种办法的条件是财政充裕 ， 有钱投入养老金 。但是，如果财政补贴比重过大 ， 这种制度的性质就不再是现收现付 ， 而转化成下面国家财政支付的制度了 。
政府财政支付普惠制养老金对老年人的风险最小 ， 只要政府不更替 ， 财政不亏空 ， 养老金就有保障 。 但是 ， 如果老年人的生活完全依靠政府财政 ，在 老龄化的时代 ， 财政负担会越来越重 。 财政的来源是税收 ， 在财政负担加重的情况下 ， 只能增加税收 ， “ 羊毛出在羊身上 ” ， 高税负带来的问题是企业竞争力的下降和劳动者劳动积极性的下降 ， 对国家的长期发展不利 。所以 ，各国对由政府财政支付的普惠制养老金都限定在特殊人群中，例如，我国近年部分省市出台的针对高龄老人的生活补贴 ， 就是这种普惠制养老金 。
以上分析了这五种办法的优缺点 ， 可以清楚地看出 ， 由于各种办法都有缺陷 ， 所以 ， 在发达国家 ， 完善的养老金制度往往不是仅有其中的一种办法 ， 而是由多种办法构成 ， 这就是世界银行所提倡的“ 多支柱 ”模式 。 然而 ， 也需要指出的是 ， 无论采取哪种办法 ， 从全社会角度看 ， 养老金最终的性质是代际抚养 ， 是由就业的一代生产出产品或者服务提供给退出劳动力队伍的一代人 。 而不同养老金积累和领取方式的不同只是在效率与风险之间的选择罢了 。
二、我国城镇职工退休金制度的演变
新中国成立后，我国政府迅速在城镇中建立了职工退休制度 。 该制度有三大特点，一是实行现收现付制度，并且缴费建立在全国统筹的基础之上 ； 二是企业与机关事业单位在制度形式上是分开的 ， 但是 ，在待遇水平上是相关的， 实施“ 同级别 、同待遇 ”；三是由于计划经济时期实行“ 低工资 ”政策，所以，养老金替代率水平略高于国际劳工组织提倡的60％，最高为70％ 。
“ 文革 ”时期，由于工会系统瘫痪，中央决定由企业自行支付退休金，社会保险退化为企业保险 。在计划经济时期，企业不在意是否盈亏，所以，企业自行支付养老金没有什么问题 。20世纪80年代初，国企改革首先遇到的问题之一就是退休人员负担问题 ， 老企业退休职工多 ， 负担重 ； 新企业没有多少退休职工，负担轻 。企业要求“ 站在同一起跑线 ”上，呼吁恢复养老金社会统筹 。由于各种原因 ， 特别是改革初期的地方财政“ 分灶吃饭 ”的分权格局，使得养老金统筹层次没有能够恢复到全国层次，而是出现了地方与行业分割，地方行政层层分割的“ 碎片化 ”现象 。特别需要提到的是，由于工资低，为了鼓励退休，政府再次提高了替代率水平，最高达到90％ 。
1991年是我国企业养老保险制度变革有重要意义的一年，在该年下发的国务院33号文件中首次提出养老保险要由国家 、企业 、个人三方负担 ， 改变了过去养老保险只由企业负担的传统 ， 虽然这一构想直到1995年才在制度上得到落实，但它仍然是改革的里程碑 。
1997年又成为企业养老保险制度改革的关键一年 ， 经过几年的试点 ， 中央在1997年统一了企业养老保险制度 。初步形成了具有中国特色的多层次养老保险制度 ，其中 ， 称为基本养老保险的第一个层次最有特色，它由社会统筹和个人账户所组成 。社会统筹部分由企业缴费 ， 个人账户由职工个人缴费 。并且 ， 从理论上讲 ， 社会统筹属于现收现付 ， 个人账户属于完全积累 ， 将这两个性质不同的制度合并在一个模式中，并且实行“ 混同管理 ”，为制度的运行留下了隐患 。第二层次的是企业年金制度，由企业自愿实施，采取完全积累的制度模式，但是发展缓慢，未能发挥应有作用 。
三、企业养老保险制度改革的成就与问题
1997年的统账结合模式对我国养老金制度改革有重大影响 ， 为此 ， 我们应当客观分析其成就和存在的问题 。 首先 ， 这一改革推动了经济体制改革的深化 。 由于该制度打破了不同所有制的界限 ， 所有企业按照统一的模式建立养老保险 ， 为市场经济体制下企业间的平等竞争创造了条件 ， 为现代企业制度的建立打下了稳固的基础 ； 其次，统一的制度为劳动力流动 、企业破产重组 、国有企业改革都创造了条件； 第三 ，打破了养老应当由国家负责的传统观念 ， 通过个人缴费建立个人账户 ， 使老百姓个人第一次直接承担起一部分养老的职责 。第四 ， 探索了通过多层次养老保险克服老龄危机的路径 。而1999年按照国际标准，中国就进入了老龄社会 。第五，逐步降低了旧制度下的过高替代率 。
当然，1997年的模式也存在一些问题 。首先是多层次的构想没有能够实现 ，到目前为止 ，不仅作为第三层次的公民自愿储蓄政策没有出台 ； 作为第二层次的企业年金 ， 参加者只占参加基本养老保险人数的6％ 左右 ，这样的后果不仅是基本养老保险“ 一支独大 ”， 而且 ， 由于没有第二 、第三层次的支持，退休职工的替代率水平明显下降 。
其次，基本养老保险没有解决好“ 转制成本 ”和“ 隐形债务 ”问题，结果导致本应积累的个人账户用于支付已退休职工 ， 造成个人账户的“ 空账 ”，2011年，全国个人账户的空账规模超过 2．2万亿 。
第三 ，养老金的正常增长机制不完善，在“ 双轨制 ”的攀比效应下，连续九年通过行政手段提高养老金水平，形成企业退休职工“ 路径依赖 ”下的不合理增长预期和事业单位职工的不满 。第四，由于财政“ 分灶吃饭 ”的格局没有改变，基本养老保险仍然没有能实现全国统筹，其结果是有些省份养老金有结余，而有的省份出现赤字 。
第五，个人账户基金的空账运行问题没有根本解决 。
总而言之 ， 因为1997年的改革存在上述问题 ， 所以 ， 从整体上看 ， 企业养老保险制度还没有能够实现制度设计初期的部分积累制 ， 事实上仍然是现收现付制度 ， 因而未能从制度上缓解老龄化时代可能面临的风险 。
再次，还必须回答社会上有关养老金收支是否平衡的争论 。我认为，从短期看，是平衡的，因为我国目前基本养老保险金2012年全国结余 2．4万亿元，可以支付一年半的退休金；但是从长期看，养老金是亏损的，资金风险很大，因为 ， 现制度仍然是现收现付，而我国老龄化正在加速，每年1000万人进入退休年龄 ， 届时 ，一方面劳动力队伍人数下降 ， 另一方面现收现付的支付额增加，养老金出现赤字不可避免 。
四、我国养老金制度改革的方向与路径
应当针对不同人群建立不同的制度 ， 其划分依据是农业劳动者还是雇员 。 对农民应建立普惠制养老金，对城镇职工建立统一的养老金制度 。
第一，建立普惠制零支柱养老金制度 。普惠制养老金对于发展中国家有独特意义 。这种制度会提高农村地区的养老保障覆盖率，减轻贫困 。由于农业生产受自然条件制约，农民容易成为低收人群体，因此各国都以各种方式补贴农业和农民 。普惠制养老金直接增加了农民的收入，有利于消除市场初次分配的不公平，缩小城乡收入差距 。另外，农业劳动者的收人为非现金流方式，一般是以年为周期的实物方式 。如果农民参加缴费型养老保险，则在确定缴费标准，保险费缴纳方面会存在困难 。
第二，将企业基本养老保险中的社会统筹部分独立为第一支柱的基本养老金制度 。 目的在于通过现收现付方式促进社会再分配，提供对正规就业者退休后基本生活的保障 。 第一支柱的核心是实现社会再分配，主要体现在养老金给付方式上 。目前基本养老保险社会统筹部分养老金“ 以本人退休时当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1％ ”。这种计发方式下，养老金待遇与当地社会平均工资相关，在统筹区域内能实现一定社会再分配 。但由于不同区域的社会平均工资不同 ， 统筹区域之间的养老金水平相差悬殊 ， 统筹区域间没有任何社会再分配功能，这也是当前城镇基本养老保险转移困难的根本原因 ， 因此 ， 应该对基本养老金计发方式进行改革 ， 在更大范围内实现社会再分配 ， 并解决养老保险的可携带性问题 。 这可参考美国养老保险第一支柱的养老金计算办法 。该计划的养老金只与参加者本人的平均指数化月工资有关，与居住地的社会平均工资无关，参保者退休后的养老金待遇不会因为居住地变化而产生差异，因此不存在养老金转移问题 。此外，该方法按照平均指数化月工资的不同水平分段分比率计算，体现了较好的再分配效果。
第三 ，将企业基本养老保险的个人账户与企业年金合并，组成多支柱养老保障体系的第二支柱——职业年金计划。目标在于提供职工退休后的另一收入来源，使其生活水平比单一的第一支柱有所改善 。国外的第二支柱的职业年金制度有的自愿实施 ， 如美国的40IK计划 ； 有的强制实施 ， 如澳大利亚的超级年金计划 。考虑到我国劳动力长期供大于求的市场结构，如果实施自愿实施的原则，企业可能将凭借其强势地位，拒绝建立职业年金 。此外，从日后机关事业单位与企业养老保险制度统一的角度来看，职业年金的建立必不可少，考虑到制度的统一性，我国宜实行强制性的职业年金制度 。
职业年金缴费可以分为强制性和自愿性两部分。强制性缴费是目前由个人缴纳的，进入个人账户的8％基本养老保险费 。 在此基础之上 ， 各企业可以根据自身条件补充一定的职业年金 。 职业年金应该实账运行，因此个人账户部分的空账必须逐渐做实，以适应第二支柱完全积累的要求 。目前，在积累制养老金的治理上，通行的做法是信托制 。政府专注于监督者角色，基金的管理运营分散到各个独立的机构中，能提高基金管理和运营效率 。参加职业年金计划的劳动者在达到退休年龄后，可以一次性领取也可以通过购买保险转化为年金形式逐年领取 。
第四，建立第三支柱的自愿性个人养老储蓄计划 。第三支柱的个人养老储蓄计划是为那些希望在年老时得到更多收入保障的社会成员提供的更高层次的保护 。自愿性的个人养老储蓄除了需要给予一定的税收政策优惠外，不需要政府的其他投入，具有操作灵活，管理简便等优点 。因此各国普遍重视个人养老储蓄计划的发展 。
个人养老储蓄账户资金的运营和发放可以参考职业年金计划的管理模式 ， 由政府核准的基金管理公司经营 ， 个人可以自主选择不同的基金管理公司 ， 参加者到达领取年龄之后 ， 可以一次性领取也可以转化为年金形式，逐年领取 。
（本文原载于《行政管理改革》 2013年第10期，作者董克用为中国养老金融50人论坛秘书长、中国人民大学教授）
